Sahara. Comment les Nations Unies en sont venues à rendre caduc l’argumentaire juridique de l’Algérie

La question du Sahara est sur l’agenda des Nations Unies, depuis son inscription irrégulière, en 1961-1963, sur la liste des territoires non autonomes. Se ralliant à la puissance coloniale - l’Espagne-, l’Algérie a cherché à mettre à profit cette situation en vue de créer un Etat fantoche au Sahara.  Elle a mis en avant à cet effet le droit à l’autodétermination/indépendance, dont elle est devenue, pour les besoins de la cause, l’une des plus ferventes zélatrices sur le plan international. La manne pétrolière et une certaine aura parmi les pays du Sud, que lui a procuré la guerre d’indépendance, ont fait naitre chez les responsables algériens l’illusion qu’ils allaient atteindre rapidement leur objectif. Mais cinquante après, le projet algérien est en panne. Plus grave, l’argumentaire juridique, qui portait ce projet, est devenu caduc. L’ironie du sort est que ce sont les Nations Unies qui l’ont graduellement rendu invalide et obsolète. En fait, celles-ci ne pouvaient faire autrement en raison de la nature du conflit du Sahara, qui, étant fondamentalement une question de souveraineté, s’est montré réfractaire au droit à l’autodétermination, qui lui est antinomique.

On le sait, le Maroc avait, au lendemain de son indépendance en1956, engagé des négociations avec l’Espagne en vue de lui restituer ses provinces sahariennes qu'elle avait indûment occupées depuis la fin du 19e siècle. Mais quelle ne fut sa surprise de voir la question du Sahara inscrite sur la liste des Territoires non autonomes (TNA), à l’instigation des pays communistes et de leurs alliés dans le Tiers monde qui cherchaient ainsi à « punir » le Maroc pour sa proximité avec le monde libre. L’Espagne consent à cette inscription en contrepartie du maintien dans son giron des Iles Canaries. C’est à la suite de ce marchandage que l’Espagne conçoit le projet de mettre en application le droit à l’autodétermination au Sahara en vue d’y créer un Etat fantoche. Elle sera aidée en cela par l’Algérie. Mais, étant contre nature, l’idée de transmuer un conflit territorial bilatéral en une question d’autodétermination ne parviendra jamais à devenir une réalité.

Certes, l’idée d`appliquer le droit autodétermination/indépendance sera reprise par la Cour Internationale de Justice dans son avis consultatif d’octobre 1975. Mais celle-ci va le faire au prix d’un excès de pouvoir manifeste. En effet, elle a cherché, après avoir admis l’existence de liens juridiques (en particulier les liens d’allégeance) entre le Maroc et le Sahara, à réduire leur portée juridique en estimant que la territorialité de l’Etat marocain n’était pas effective avant la colonisation. En faisant cela, la Cour assimile l’Etat traditionnel marocain de l`époque à un Etat moderne, qui, lui, disposait d’une territorialité effective[1]. Elle fait ainsi fi du principe de l’intertemporalité qui lui imposait d’analyser, dans le cas d’espèce, l’effectivité de l’autorité de l’Etat marocain au Sahara au regard des principes du Droit International applicables au 19e siècle non pas aux Etats modernes européens, mais aux Etats traditionnels, comme le Maroc. Or, de ce point de vue, il y a une très grande différence entre les Etats européens modernes et les Etats traditionnels car si l’effectivité de l’autorité étatique est une caractéristique majeure des premiers, elle ne l’est en aucune manière pour les seconds.

La position de la Cour visant ainsi à assimiler l’Etat traditionnel marocain à un Etat moderne et à exiger que sa territorialité soit effective est une violation flagrante du Droit International, d’autant plus que les conséquences juridiques qu’elle déduit d’une telle assimilation sont d’une extrême gravité. C’est pour cette raison qu’elle est restée un cas isolé dans la jurisprudence internationale. A cet égard, il n’est pas étonnant qu’elle ait été écartée par le tribunal arbitral dans l’affaire de Dubai/Sharjah[2] qui a fait montre, face à une question territoriale où était invoquée l’institution de l’allégeance en tant que fondement de la souveraineté sur un territoire contesté, d’un scrupuleux respect du principe de l’intertemporalité. Dans cette affaire, qui portait sur un différend de délimitation entre Dubaï et Sharjah, deux anciens protectorats britanniques, le tribunal a, en effet, admis, que l’allégeance des tribus à leurs chefs respectifs reflétait l’exercice d’une forme de souveraineté sur un territoire donné. Le tribunal a admis, à cet effet, que l’allégeance était un substitut à l’absence de contrôle effectif du territoire, lorsque ce dernier était ténu.

Enfin, l’avis de la CIJ est aussi entaché d’excès de pouvoir parce qu’il préconise le recours au droit l’autodétermination, alors qu’il n’a à aucun moment été demandé à celle-ci de recommander une solution au conflit du Sahara.

C’est pour toutes ces raisons que l’avis de la CIJ n’aura aucun impact sur la question du Sahara. Il n’est pas étonnant de ce fait que, à la suite de la Marche Verte, déclenchée le 6 novembre 1975, le Conseil de sécurité ait mis de côté l’avis de la Cour Internationale de Justice en préconisant, en application de l’art. 33 de la Charte des Nations Unis, à l’Espagne, au Maroc et à la Mauritanie, le recours à des négociations en vue de régler le conflit qui les oppose. Ces négociations aboutissent à la conclusion le 14 novembre 1975 de l’accord de Madrid, qui procède à la rétrocession du Sahara au Maroc. Cet accord est entériné le 10 décembre 1975 par l’Assemblée générale des Nations Unies.

Depuis la conclusion de l’accord de Madrid, l’Assemblée générale des Nations Unies n’a jamais considéré que le Sahara était encore un Territoire non autonome (TNA), sinon elle aurait demandé au Maroc des renseignements sur le territoire. On le sait, l’obligation des puissances de fournir des informations sur les territoires qu’elles administrent est une obligation irréfragable, à laquelle il ne peut y avoir aucune exception[3]. Or, depuis lors, l’Assemblée générale n’a à aucun moment demandé au Maroc de telles informations, ce qui signifie clairement qu’elle reconnait la souveraineté du Maroc sur le Sahara. Il convient de noter, à cet égard, à titre de comparaison, que l’Assemblée générale n’a pas arrêté jusqu’à aujourd’hui d’insister auprès de la France pour lui demander de lui fournir des informations sur l’Ile de Mayotte et de la Nouvelle-Calédonie, dans la mesure où les référendums, qui y ont été organisés, l’ont été de façon unilatérale.

Cependant, bien que l’accord de Madrid ait ainsi mis fin au conflit du Sahara, ce dernier est relancé par l’Algérie au prix d’une violation flagrante du Droit International[4], illustrée en particulier par :

-La récupération du Polisario (qui avait été créé par Kadhafi dans le but d’antagoniser le Maroc) pour le lancer dans des attaques armées contre le Maroc,

-La création d’une situation artificielle de réfugiés à travers le transfert forcé de leurs foyers de dizaines de milliers de Sahraouis pour les confiner dans des camps fermés placés sous le contrôle de l’armée algérienne,

-La création dans les camps précités de la République Arabe Démocratique Sahraouie (RASD), laquelle, bien que ne remplissant pas les critères d’Etat, est admise à l’OUA en violation non moins manifeste de la Charte de celle-ci.

A la suite de la tension créée dans la région par l’Algérie, des pays étrangers, dont la France, ont demandé au Maroc de mettre en application le droit à l’autodétermination afin de réduire cette tension. C’est dans ce contexte que le Maroc finit par accepter que soit mis en application un référendum d’autodétermination, mais qui devait avoir, à ses yeux, un caractère confirmatif de sa souveraineté sur le territoire. Cependant, ce référendum ne sera jamais organisé en raison de l’échec du Plan de règlement (1990), du en particulier aux graves dysfonctionnements qu’a connus l’opération d’identification du corps électoral[5].

Il faut se rendre à l’évidence, le passage du temps a rendu inopérante l’idée d’application du droit à l’autodérmination/indépendance au conflit du Sahara, très chère à l’Algérie.  Il en est ainsi en raison de l’impact du changement de paradigme que connait le droit à l’autodétermination, depuis quatre décennies[6], lequel a eu pour conséquence de pousser nombre de pays à retirer leur appui à l’Algérie. Ce changement consiste en l’abandon du droit à l’autodétermination qui mène mécaniquement à l’indépendance (autodétermination/indépendance)  - qui a assez souvent abouti à la création d’Etats artificiels dont la non-viabilité et la faillite ont créé de sérieux problèmes de sécurité à la Communauté  internationale - au profit du retour au sens originel et authentique du droit à l’autodétermination, qui a pour finalité de favoriser, grâce à la démocratie, notamment sous la forme de l’autonomie territoriale, la congruence entre les Etats et leurs peuples ainsi que la stabilité et la sécurité internationales. Il n’est pas étonnant, dans ces conditions, que l’Algérie ne soit plus capable de mobiliser, dans les enceintes internationales, des majorités favorables à ses thèses, comme elle le faisait dans les années soixante et soixante-dix.

Plusieurs indices tendent à suggérer comment le droit à l’autodétermination est devenu inopérant. Parmi ces indices, il y a en particulier :

-L’attitude ambivalente des Nations Unies, qui, après avoir cherché à transformer la nature du conflit du Sahara, n’ont cessé de préconiser, durant les cinquante dernières années, des solutions contradictoires à ce conflit. Ainsi, a-t-on vu l’Assemblée générale tantôt recommander des négociations directes entre l’Espagne et le Maroc (1965), tantôt préconiser le recours à l’autodétermination (1966).  Il en est de même de l’ancien Secrétaire général, Kofi Annan, qui a préconisé en 2002 au Conseil de Sécurité des solutions diamétralement opposées, allant de l’octroi de l’autonomie territoriale au Sahara dans le cadre de la souveraineté du Maroc, au partage du territoire entre ce dernier et le Polisario, etc.

-L’aveu fait par Peter van Walsum, l’ancien Envoyé personnel du Secrétaire général des Nations Unies, que le Conseil de sécurité ne fait plus de l’application du droit à l’autodétermination/indépendance une priorité. Traduisant un sentiment qui avait commencé à prévaloir au sein du Conseil de sécurité, il a pu écrire à cet égard, en avril 2008, que :

« Comme le Conseil de sécurité n’a pas réagi, en 2004, quand le Maroc a décidé qu’il ne pouvait accepter un référendum comportant l’indépendance comme option, j’en ai conclu qu’aucune pression ne pourra amener ce pays à renoncer à sa revendication de souveraineté sur ce territoire. Et donc que l’indépendance du Sahara occidental n’était pas une proposition réaliste ».

-La confirmation par le Conseil de sécurité de sa nouvelle position, selon laquelle « il convient de parvenir à une solution politique réaliste, pragmatique, durable et mutuellement acceptable à la question du Sahara occidental, qui repose sur le compromis » (Résolution 2654 du 22 octobre 2022).

- La reconnaissance par les Nations Unies de l’impossibilité d’organiser un référendum d’autodétermination en raison de la manipulation dont a fait l’objet, en 1999, l’opération d’identification du corps électoral. Cette impossibilité est apparue éloquemment lorsque les parties en conflit n’ont pas pu se mettre d’accord pour accepter aussi bien le Plan Baker I que le Plan Baker II. C’est, depuis lors, que le Conseil de sécurité tient compte du fait qu’il est devenu impossible d’organiser un référendum d’autodétermination en raison du dévoiement dont a fait l’objet l’opération d’identification du corps électoral, et qu’il en viendra, par la suite, à privilégier la solution de l’autonomie territoriale.

-La médiation onusienne tourne en rond, depuis la fin des années quatre-vingt. Découragés, les nombreux Envoyés personnels, qui se sont succédé à la tâche, finissent par renoncer à leur mission car ils réalisent très vite que la mise en œuvre de l’autodérmination/indépendance n’est pas une option réaliste, étant donné qu’elle est contraire aux droits souverains d’un pays indépendant et que, même si elle l’était, elle a été rendue impossible à la suite de la manipulation de l’opération d’identification du corps électoral. Partant de là, ils finissent aussi par préconiser le recours à l’idée d’autonomie territoriale.

-Le retrait par un très grand nombre de pays de leur reconnaissance de la République Arabe Démocratique Sahraouie (RASD). Ainsi, aujourd’hui, seule une trentaine de pays, pour la plupart de peu d’importance sur l’échiquier international, reconnaissent la RASD, alors qu’initialement leur nombre dépassait les 70. Analysant le statut de la RASD au regard du Droit International et l’évolution de sa perception par la plupart des Etats, Gino J. Naldi, bien que ne cachant pas à l’origine sa sympathie pour ladite RASD, estime que l’affirmation que celle-ci constitue un État[7] n’est plus soutenable aujourd’hui. Ses propos méritent d’être rappelés. Il écrit ainsi que :

« Le passage du temps semble avoir affaibli plutôt que renforcé la prétention de la RASD au statut d’État. La construction de la berme (le mur) a progressivement permis au Maroc d’établir un contrôle effectif sur la quasi-totalité du territoire controversé, une situation qui a persisté depuis une quinzaine d’années (l’auteur écrit en 2005). La RASD ne remplit pas dès lors l’un des critères fondamentaux de la souveraineté étatique, c’est-à-dire l’exercice exclusif de l’autorité sur la majeure partie du territoire... La RASD a échoué dans sa tentative de convaincre une large partie de la Communauté internationale qu’elle constitue un État. En fait, un certain nombre d’États ont retiré leur reconnaissance de la RASD. En conséquence, il est bien établi que la RASD ne remplit plus les critères étatiques, à supposer qu’elle les ait déjà remplis »[8].

-La réintégration réussie de la région du Sahara à la mère partie et l’implication très active de sa population dans la vie nationale, illustrée notamment par des  taux extrêmement élevés de participation aux élections, l’émergence d’une forte société civile, le déclenchement d’une dynamique de développent économique sans précèdent, qui a non seulement fait sortir la région de la misère et de la pauvreté dans laquelle l’Espagne coloniale l’avait plongée, mais qui en a aussi fait un pôle de développement, dont l’impact se faire sentir loin des frontières nationales, etc.

-La reconnaissance implicite par l’Union Européenne de la souveraineté du Maroc sur le Sahara[9]. Publiquement, l’Union Européenne (UE) a toujours cherché à afficher une certaine neutralité dans le conflit du Sahara. Mais dans ses relations réciproques avec le Maroc, en particulier à l’occasion de l’élaboration et de l’exécution des très nombreux accords de coopération mutuelle, dont les premiers ont été conclus dans les années soixante-dix, l’UE a constamment considéré que ce dernier détenait un droit de souveraineté sur le Sahara. La signature de ces accords, ainsi que leur renouvellement, ont été effectués sur la base de la reconnaissance de la souveraineté du Maroc sur tout son territoire, y compris le Sahara. L’application de ces accords a aussi été constamment étendue à ce territoire. Cette application a été accompagnée de la part de l’UE par des actes, des attitudes et des comportements qui attestent sa reconnaissance de la souveraineté du Maroc sur le Sahara. Or, en Droit International, une conduite subséquente, qui se reflète à travers un comportement homogène, constant, et continu dans le temps, fait naître à la charge de son auteur une obligation juridique. Il n’est pas étonnant, de ce fait, que Union Européenne ait ignoré les arrêts par lesquels la Cour de Justice de l’Union Européenne a cherché, poussée par les lobbys algériens, à porter atteinte à la souveraineté du Maroc au prix d’un excès de pouvoir manifeste[10].

-L’arrêt de la Cour administrative de Londres du 5 décembre 2022, qui rejette la demande faite par Western Sahara Campaign (WSC), une ONG  proche du Polisario, en vue de l’annulation, au motif qu’ils ne seraient pas conformes au Droit International, des textes d’application de l’accord de 2019 entre le Maroc et la Grande-Bretagne, qui prévoit notamment que « les produits originaires du Sahara occidental soumis au contrôle des autorités douanières du Maroc bénéficient des mêmes préférences commerciales que celles accordées par le Royaume-Uni aux produits couverts par cet accord ». Prenant le contre-pied des arrêts de la Cour de Justice de l’Union Européenne, cet arrêt admet que WSC n’est pas en droit de demander l’annulation d’un accord international, conclu entre deux pays souverains.

-La décision des Etats-Unis d’Amérique de reconnaitre le 22 décembre 2020 la souveraineté du Maroc sur le Sahara, suivie par celles de l’Espagne, de l’Allemagne et des Pays Bas, d’apporter leur appui à la proposition marocaine de mettre en application un régime avancé d’autonomie territoriale. Il est très probable que ces décisions ne manqueront pas de rallier les pays démocratiques qui comptent sur l’échiquier mondial, sonnant ainsi le glas d’un conflit artificiellement créé.

En Algérie, on a estimé, dans les années soixante, que le recours au droit à l’autodétermination/indépendance, en vue de créer un Etat fantoche au Sahara, allait être une affaire de quelques mois. En somme, une lettre à la poste, comme c’était le cas dans le cadre de la décolonisation. Or, le droit est têtu, surtout lorsqu’il s’agit de questions relatives au principe de l’intégrité territoriale. L’Algérie a eu beau, depuis cinquante ans, mettre à contribution tous les stratagèmes possibles en vue d’arriver à ses fins, rien n’y a fait. Plus grave, elle se trouve aujourd’hui totalement isolée sur le plan international. Le seul soutien dont elle bénéfice vient de quelques pays, qui pensent tirer encore quelque profit de la perduration du conflit du Sahara. Ces pays devraient mettre fin à leur leur approche ambiguë et juridiquement infondée. Il y va de leur intérêt.

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[1] Cf.B.Anderson  “The Modernity of the Modern States” in B.Anderson (ed.) “The Rise of the Modern State”, Atlantic Highlands, Humanities Press International, 1986, C.Tilly «Reflections on the History of European State-Making »,  in C.Tilly (ed.) “The Formation of National States in Western Europe”, Princeton, Princeton University Press, 1975,op.cit, 27; A.El Ouali « Territorial Integrity in a Globalizing World. International Law and States’ Quest for Survival », Heidelberg, Springer, 2012

[2] I.L.R., 1993, vol.91,
[3] Cf.A.El Ouali “Le conflit du Sahara au regard du Droit International. Souveraineté et droit d’exploitation des ressources naturelles », , Bruxelles, E. Bruylant, 2015, Tome 1, p 117 et suiv.
[4] Cf. A.El Ouali « La face cachée du conflit du Sahara », Casablanca, Ed. Maghrébines, 2014
[5] Cf.A.El Ouali “Le conflit du Sahara au regard du Droit International. Autodétermination : Changement de paradigme et perspective de règlement », tome 2, Bruxelles, E. Bruylant, 2015, p 132 et suiv.

[6] Cf.A.El Ouali «  Autonomie au Sahara. Prélude au Maghreb des régions », Londres, Stacey International, 2008
[7] Opinion qu’il avait soutenue dans « The Statehood of the Sahara Arab Democratic Republic », Indian Journal of International Law, 1985, vol.25, p 448
[8] « Western Sahara: Suspended Statehood or Frustrated Self- Determination? », African Yearbook of International Law, 2005, vol.13, p 33
[9] Cf.A.El Ouali « L’Union Européenne et la question du Sahara. Entre la reconnaissance de la souveraineté du Maroc et les errements de la justice européenne’, European Papers, 2017, vol.2, No.3
[10] Cf .A. El Ouali « Revisite du principe de la souveraineté permanente sur les ressources naturelles. Du détournement d’institution dans le conflit du Sahara », Bruxelles, E .Bruylant, 2020