Maroc-UE: Enjeux du pourvoi en cassation contre l’annulation des accords en matière agricole et de pêche

Lorsque le pourvoi du Conseil sera enregistré par la Cour de justice de l’UE, les effets des décisions du Conseil N°2019/217 - 2019/441, relatives à la conclusion avec le Maroc des accords en matière agricole et de pêche durable, seront maintenus jusqu’au prononcé par la Cour de justice de l’arrêt de pourvoi.

A ce stade, nul ne peut déjà prédire ce que décidera, in fine, la Cour de justice à l’issue du déroulement des phases écrite et, le cas échéant, orale de la procédure du pourvoi.

En revanche, il est possible d’identifier les enjeux procéduraux et de fond que le pourvoi du Conseil est susceptible de poser. Il est aussi intéressant de situer l’exercice par le Conseil de ce pourvoi dans la chronologie contentieuse, inaugurée en l’année 2012, des accords commerciaux conclus entre l’UE et le Maroc afin de vérifier l’hypothèse selon laquelle ce nouveau pourvoi du Conseil serait le duplicata d’un scénario déjà vu devant la Cour de justice.

Mon propos, ici, n’est pas préemptif de la solution judiciaire qui sera donnée par la Cour de justice. En cette matière, le pronostic est littéralement un exercice hasardeux. Ce dont il s’agit, c’est une tentative d’explication des écueils juridiques qui entoureraient le pourvoi du Conseil dont il convient de tenir compte pour éclairer ses enjeux.

Les enjeux procéduraux et de fond du pourvoi du Conseil

Le pourvoi devant la Cour de justice est une voie de recours qui traduit le double degré de juridiction qui gouverne la structure juridictionnelle de l’UE. Il comporte certains traits du pourvoi en cassation en ce que le contrôle exercé par la Cour de justice sur les arrêts d’annulation du Tribunal est limité exclusivement aux questions de droit.

Sur le plan procédural, le pourvoi du Conseil contre les arrêts d’annulation du Tribunal recèle des enjeux relatifs :

- aux parties à l’instance du pourvoi,

- à la contestation de la recevabilité du recours initial,

- au déroulement de la procédure du pourvoi devant la Cour de justice.

La désignation des parties à l’instance de cassation devant la Cour de justice est le premier enjeux procédural du pourvoi du Conseil. En effet, le Conseil n’est pas le seul à avoir perdu, en sa qualité de défendeur, les procès d’annulation en première instance.  D’autres parties à la cause sont intervenues dans les recours en annulation, et, comme le Conseil, elles ont également succombé dans leurs conclusions que le Tribunal a rejetées.  Par conséquence, elles ont un intérêt à l’accueil ou au rejet par la Cour de justice du pourvoi du Conseil.

Ces parties à la cause sont la République française, le Royaume d’Espagne,  la Commission européenne,  la Confédération marocaine de l’agriculture et du développement rural (Comader) et les quatre chambres marocaines des pêches maritimes.

Lorsque le pourvoi du Conseil sera officialisé, quel sera le positionnement procédural devant la Cour de justice des parties à la cause devant le Tribunal ?

Est-ce qu’elles vont se contenter de soutenir le pourvoi du Conseil par la voie procédurale de l’intervention comme elles l’ont fait, déjà, en première instance lorsque le Conseil était seul défendeur devant le Tribunal ?

Est-ce qu’elles vont, plus tôt, choisir de peser davantage et plus directement dans la critique de la légalité des arrêts d’annulation du Tribunal ?

Dans ce dernier cas, les parties à la cause qui en ont le droit, par ce qu’elles sont des Etats de l’UE (parties privilégiées selon la terminologie du règlement de procédure de la Cour de justice), pourraient introduire en leur nom un pourvoi principal séparé de celui du Conseil ou exercer un pourvoi incident.

En filigrane du choix procédural qui sera mis en œuvre par les parties à la cause, se profile la question cruciale, qui n’est pas uniquement juridique, de savoir si le pourvoi contre les arrêts d’annulation des accords conclus avec le Maroc  est considéré par le Conseil comme une affaire réservées aux institutions seules de l’UE, ou plus tôt une affaire susceptible d’engager des Etats membres de l’UE,  auquel cas les Etats concernés,  devraient prendre une part plus active au pourvoi devant la Cour de justice au-delà du simple soutien au Conseil par la voie de l’intervention.

La portée matérielle du pourvoi introduit devant la Cour de justice par un Etat membre de l’UE (appelée partie privilégiée) n’est limitée que par l’objet du litige, et non pas par la portée des observations qu’elle avait déposées devant le Tribunal en sa qualité de partie intervenante.

Le deuxième enjeux procédural du pourvoi concerne la possibilité pour le Conseil de contester devant la Cour de justice la recevabilité devant le Tribunal des recours en annulation du Front Polisario contre les accords commerciaux conclus par l’UE avec le Maroc.

Rappelons que le Conseil, en sa qualité de défendeur devant le Tribunal, avait opposé à ces recours une exception d’irrecevabilité.  Le Tribunal a statué sur cette exception de procédure, il a fini par l’écarter et a admis la recevabilité des recours du Front Polisario.

Le rejet par le Tribunal de l’exception d’irrecevabilité des recours en annulation est une décision qui fait grief, en tant que telle, elle doit pouvoir être contestée dans le cadre du pourvoi du Conseil devant la Cour de justice.

Cependant, le règlement de procédure de la Cour de justice est plus tôt restrictif quand il s’agit d’accepter un pourvoi contre une décision de recevabilité du recours en première instance. Cette possibilité est prévue (Article 178 du règlement de procédure de la Cour de justice) uniquement pour les concluions du pourvoi incident et non pour le pourvoi principal qui sera celui du Conseil.

Cela veut dire qu’un pourvoi incident contre les arrêts d’annulation du 29 septembre 2021, en plus du pourvoi principal du Conseil, est souhaitable si la Cour de justice devait réexaminer la question de la recevabilité des recours de première instance ou de tout autre point de droit qui constitue le fondement des arrêts d’annulation attaquée en pourvoi.

Le troisième enjeu de procédure du pourvoi du Conseil concerne son déroulement devant la Cour de justice. Le pourvoi du Conseil, de sa réception au prononcé de l’arrêt, sera traité conformément au statut et aux règles de procédure de la Cour de justice comme un litige contre les arrêts du Tribunal, il n’est ni la répétition des procès de première instance opposant le Front Polisario au Conseil ni le prolongement de ceux-ci par des moyens nouveaux.

Le pourvoi du Conseil sera formé par le dépôt de(s) requête(s) au greffe de la Cour ou du Tribunal contenant deux demandes distinctes :

D’une part, une demande d’annulation par la Cour de justice des arrêts du Tribunal du 29 septembre 2021 qui ont annulé la décision du Conseil 2019/217 relative à la conclusion de l’accord en matière agricole, et la décision du Conseil 2019/441 relative à la conclusion de l’accord de partenariat en matière de pêche.

D’autre part,  la demande d’une décision nouvelle par la Cour de justice dans le litige initial, c’est-à-dire dans le recours en annulation introduit par le Front Polisario contre le Conseil.

Le pourvoi du Conseil devant la Cour de justice ne modifiera pas l’objet du litige qui a été jugé par le Tribunal, d’où l’impossibilité pour le Conseil de présenter devant la Cour de justice des moyens nouveaux relatifs au litige au fond. Si la Cour de justice fait droit au pourvoi du Conseil, elle peut décider de statuer elle-même définitivement sur le litige entre le Front Polisario et le Conseil si elle estime que le litige en l’état d’être jugé.

Sur le fond, l’enjeu du pourvoi résulte de la nature juridique de la cassation qui est, par définition, limitée aux questions de droit à l’exclusion de toute erreur de fait. Le pourvoi du Conseil contre les arrêts d’annulation par le Tribunal des accords économiques avec le Maroc ne peut s’appuyer que sur des moyens portant sur la violation, par le Tribunal, des règles de droit à l’exclusion de toute appréciation des faits. La Cour de justice ne contrôle pas, dans le cadre du pourvoi, l’appréciation des faits qui reflète le pouvoir de conviction du Tribunal.

Le pourvoi du Conseil devra donc se limiter à critiquer les arrêts d’annulation et non les arguments du Front Polisario devant le Tribunal, le Conseil formulera des moyens portant sur le droit et non sur la constatation et l’appréciation des faits, il devra aussi surmonter les pièges de raisonnement qui peuvent rendre un moyen du pourvoi inopérant, c’est-à-dire, ne permettant pas, même s’il est fondé, d’aboutir à l’annulation des arrêts attaqués.

Le pourvoi du Conseil ne serait-il pas un scénario déjà vu devant la Cour de justice ?

Ce n’est pas la première fois que le Conseil décide de se pourvoir devant la Cour de justice contre un arrêt d’annulation par le Tribunal d’un accord économique conclu entre le Maroc et l’UE à la suite d’un recours intenté au Conseil par le Front Polisario.

Le 19 février 2016, le Conseil a formé un pourvoi contre l’arrêt du Tribunal du 10 décembre 2015 qui a annulé l’approbation par le Conseil de l’application au Sahara de l’accord de libéralisation conclu entre le Maroc et l’UE.

Statuant sur ce pourvoi du Conseil, la Cour de justice a annulé l’arrêt du Tribunal du 10 décembre 2015 et a rejeté le recours du Front Polisario comme étant irrecevable.

Pour parvenir à ce résultat, la Cour de justice avait estimé que, je cite : « les termes territoires du Royaume du Maroc figurant à l’article 94 de l’accord d’association ne pouvaient pas être interprétés de sorte que le Sahara occidental soit inclus dans le champ d’application territorial de cet accord ». (arrêt de la Cour de justice du 21 décembre 2016, Conseil / Front Polisario, C-104/16P, point 86 à 93).

Le raisonnement de la Cour de justice est réfutable, tant du point de vue du droit pur, que sur le fondement de la pratique qui a prévalu dans les relations entre le Maroc et l’UE depuis l’entrée en vigueur de l’accord d’association.

A la suite de cet arrêt de pourvoi de la Cour de justice, et afin tirer les conclusions juridiques qui en découlent pour l’UE, la Commission et le Maroc ont négocié, puis le Conseil a conclu de nouveaux instruments conventionnels internationaux modifiant ceux existants pour rendre leur application au Sahara conforme, du point de vue du droit de l’UE, aux exigences de sa propre juridiction qui assigne au Sahara le statut juridique d’un territoire distinct.

Or, la différenciation par la Cour de justice du statut juridique du Sahara n’est pas opposable en dehors de la juridiction de l’UE.

Les accords en matière agricole et de pêche conclus avec le Maroc après l’arrêt de pourvoi du 21 décembre 2016 ont été spécifiquement conçus pour satisfaire aux conditions de légalité européenne prescrites à l’UE par sa Cour de justice, malgré cela, ces accords ont été annulés par le Tribunal le 29 septembre 2021 ce qui a amené le Conseil à approuver le pourvoi devant la Cour de justice.

Par un effet collatéral, le pourvoi approuvé par le Conseil le 19 novembre 2021 contre les arrêts d’annulation prononcés par le Tribunal le 29 septembre 2021 va confronter la Cour de justice à son propre arrêt de pourvoi du 21 décembre 2016, comme si, cinq années après son prononcé, les limites et carences de l’arrêt du pourvoi reviennent rattraper la Cour de justice.