Le risque du référendum

Les référendums confèrent un choix aux citoyens. C’est ce qui fait leur attrait à l’ère d’une colère du peuple face à l’establishment politique. Pour autant, sans règles, le référendum n’est guère plus qu’une invitation à un déchaînement collectif de mécontentement. C’est en ce sens qu’il doit être distingué d’une décision de politique nationale, qui émerge après qu’aient été consciencieusement pesés les intérêts de chacun. Ceci n’est pas – et ne peut pas être – le job de tous les citoyens.

Sur certaines questions, ce qui est bon pour une personne peut se révéler très mauvais pour d’autres, et ce qui est mauvais pour les autres peut finir encore plus mal pour la première. La plupart des gens n’ont pas le temps, l’intérêt, la connaissance, l’accès, ni même le souhait d’acquérir une compréhension profonde de ces considérations sur toutes les problématiques. Or, c’est précisément nécessaire pour prendre des décisions au nom de toute la communauté.

C’est la raison d’être de la démocratie représentative. Les électeurs confient aux responsables politiques la tâche de s’informer – en exploitant pleinement les acteurs de l’État, informations disponibles et analyses – et de peser les alternatives dans un perspective globale à long terme.

Les dirigeants politiques doivent ensuite présenter leurs conclusions devant un forum (le Parlement) qui est bâti pour représenter des intérêts divers au travers des différents partis politiques, circonscriptions et acteurs parlementaires. Ils sont tenus pour responsables de leurs choix par les électeurs, par d’autres dirigeants élus (via le scrutin parlementaire) et par les médias indépendants.

Le danger réside en ce que les dirigeants politiques sont susceptibles d’user du référendum pour échapper à leur responsabilité face à des décisions difficiles. Avant même son arrivée au pouvoir, le président nouvellement investi du Mexique Andrés Manuel López Obrador a fait usage de plusieurs référendums "informels" sur des questions telles que l’annulation du nouvel aéroport de Mexico (déjà construit à 30%) et l’appui à son programme de dix principales mesures sociales et infrastructurelles.

Ainsi, comment les Etats peuvent-ils faire en sorte que la sollicitation du public pour un vote direct ne mette pas à mal la qualité du processus décisionnel dans une démocratie représentative?

Évidemment, les gouvernements pourraient tout simplement ne pas organiser de référendums. C’est le cas en Belgique, en Malaisie et en Indonésie (où les plébiscites ont été utilisés à l’époque de l’intensification du pouvoir autoritaire en 1985-1999).

En revanche, si les Etats entendent conserver l’option des référendums, il leur faut imposer des règles formelles pour veiller à ce que les dirigeants politiques ne puissent pas en user pour échapper aux décisions difficiles. Pour commencer, les Etats doivent limiter la fréquence possible des référendums (par exemple en les organisant uniquement face aux perspectives de modifications constitutionnelles), fixer un seuil minimum de participation, et exiger une super-majorité.

En Australie, par exemple, le référendum ne peut se tenir que dans certaines circonstances, et ne peut passer qu’à condition d’un soutien majoritaire, dans une majorité d’Etats (en plus d’une majorité absolue). Il est nécessaire que ces limites soient appliquées au Royaume-Uni, et que les référendums n’exigent pas seulement une majorité absolue, mais également des majorités distinctes en Angleterre, au Pays de Galles, en Écosse et en Irlande du nord.

Un autre moyen d’éviter les écueils du référendum consiste à le rendre non contraignant. La Finlande et la Norvège n’autorisent les référendums que sur cette base, de même que les dirigeants australiens ont la possibilité d’organiser des plébiscites non contraignants.

Ceci produit une autre composante essentielle d’un référendum efficace: faire en sorte que les responsables politiques assument la paternité de la réponse politique. En Suisse, par exemple, un référendum peut être organisé pour sonder la préférence du public, mais ce sont bien les dirigeants qui assument la responsabilité de l’élaboration d’une politique la plus favorable possible aux intérêts nationaux.

Cela a été le cas dans le cadre d’un référendum de février 2014, à l’issue duquel une majorité d’électeurs et de cantons suisses a exprimé sa préférence pour une limitation de l’immigration via des quotas. Or, l’introduction pure et simple de ces quotas se serait inscrite en violation des conditions de participation de la Suisse au marché unique de l’UE. C’est pourquoi le gouvernement a appliqué en 2016 sa propre solution, en promulguant une loi permettant aux employeurs d’accorder la priorité aux demandeurs d’emploi suisses (sans limiter la libre circulation des travailleurs de l’UE vers la Suisse).

Dans la tenue de référendums, il est également nécessaire que les dirigeants politiques endossent la responsabilité du contexte dans lequel les citoyens décident. Il leur faut veiller à ce que la question posée soit correctement formulée, et à ce qu’un temps suffisant permette délibérations et informations de qualité.

En Suisse, une tradition ancienne de longues délibérations et consultations locales produit une forme de processus décisionnel lent mais extrêmement délibératif. Organisez un référendum auprès des citoyens sans une telle préparation, et vous n’obtenez qu’une réaction dans l’instant. Dans l’Athènes antique, berceau de la démocratie, les citoyens votent au premier jour d’un débat la mise à mort de toute la population masculine de Mytilène, en punition de sa révolte contre le pouvoir impérial athénien. Or, le lendemain, une fois retombée la colère des citoyens, ils voteront en faveur de la clémence.

Au Royaume-Uni, les termes "Brexit", "no deal" et "remain" sont devenus extrêmement connotés, les partisans de telle ou telle démarche incitant les électeurs à soutenir leur point de vue. L’un des moyens de contrer cette influence – confirmé par des sondages passés – pourrait consister à inviter tout d’abord les électeurs à réfléchir à ce qu’ils savent réellement sur cette question, notamment à ce qu’ils comprennent des termes clés. Les acteurs politiques favorables à un choix parmi trois options ne doivent pas négliger l’effet de compromis, par lequel les citoyens ont tendance à choisir l’option intermédiaire, plutôt que de songer consciencieusement à chaque option.

Le Royaume-Uni a organisé seulement trois référendums à l’échelle du pays au cours de son histoire: le premier en 1975 autour de l’appartenance à la Communauté économique européenne, un autre concernant le système de vote alternatif en 2001, et le dernier en 2016 autour du Brexit. Le pays pourrait bien s’orienter vers un autre vote aux conséquences majeures.

Les référendums devenant plus fréquents, il est nécessaire que les Etats précisent les règles de cet exercice, afin que les responsables politiques ne puissent en abuser.

Cela signifie rendre les référendums non contraignants, au moins sur la plupart des questions. Cela signifie conférer le temps, les informations et l’opportunité nécessaires à une délibération véritable parmi les électeurs. Enfin, les dirigeants (et leurs conseillers) ne sauraient échapper à leurs responsabilités. Ils sont élus pour mettre en œuvre des politiques favorables à l’intérêt national. Et ils doivent pour cela rendre des comptes.

Traduit de l’anglais par Martin Morel

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