Quand la réforme sociale aggrave la précarité

OXFORD – En cette période de Noël, le Royaume-Uni accélère la mise en œuvre d’un programme de sécurité sociale dont seul le personnage de Scrooge pourrait se satisfaire. Le programme de «crédit universel» remplace en effet six prestations sociales – de type crédit d’impôt par enfant à charge, ou aide au logement – par une seule et unique prestation. L’objectif consiste à encourager le travail, et à créer un système en ligne plus facile d’utilisation.

C’est en tous les cas l’idée de base. Seulement voilà, la mise en place du nouveau système pose problème. Avec un minimum d’attente de 42 jours pour le premier paiement, certaines familles se sont retrouvées dans la difficulté pendant six semaines.

Et lorsque les sommes ont enfin été versées, nombre de bénéficiaires ont découvert que leurs prestations avaient été réduites. Dans les régions au sein desquelles le crédit universel et largement appliqué, le recours aux banques alimentaires est en hausse, de même que les expulsions.

Au-delà même des gros titres les plus alarmants, la réforme sociale britannique présente un problème plus profond, et peu abordé: plutôt que de réduire la pauvreté, cette réforme risque en réalité de l’aggraver.

Dans leur ouvrage pionnier de 2013, intitulé Scarcity: Why Having Too Little Means So Much, Sendhil Mullainathan de Harvard et Eldar Shafir de l’Université de Princeton ont examiné les conditions dans lesquelles les citoyens prennent des décisions concernant leur travail, leur famille et leur existence. Leur analyse fournit deux enseignements utiles dans l’évaluation de la récente refonte du système de prestations sociales au Royaume-Uni.

Premier enseignement, les citoyens aussi bien pauvres que riches prennent souvent de mauvaises décisions lorsqu’ils manquent d’une ressource clé, telle que le temps ou l’argent. Les très coûteux «prêts sur salaires», par exemple, peuvent se révéler attrayants pour les emprunteurs à court d’argent, alors même que les modalités de ces prêts ont tendance à pousser les personnes concernées encore plus profondément dans l’endettement.

Ce n’est pas le manque d’éducation qui explique cette tendance. Dans le cadre de plusieurs études contrôlées, Mullainathan et Shafir ont demandé aux étudiants de l’Université de Princeton de participer à un jeu informatique chronométré, dans lequel ils avaient la possibilité d’«emprunter» des secondes supplémentaires, même si cela signifiait perdre le double de ces secondes sur le total de leur temps. Nombre d’étudiants ont fait ce choix, ce qui a conduit Mullainathan et Shafir à conclure que les situations de stress et de manque pouvaient parfois motiver des décisions peu judicieuses.

Les récentes réformes du système britannique de prestations sociales sont vouées à pousser les bénéficiaires vers un choix similaire, dans la mesure où un grand nombre de personnes défavorisées ont vu leurs prestations diminuer. Ce n’était pas l’objectif originel du système de «crédit universel». Malheureusement, dans sa démarche de réduction des dépenses, le gouvernement n’a pas résisté à la tentation de tailler dans les prestations sociales. Résultat, le nouveau système est moins généreux de 3 milliards £ (3,4 milliards €) par rapport au système précédent.

On estime qu’1,1 million de familles biparentales perdront en moyenne 2 770 £ par an, et que les parents isolés qui travaillent perdront en moyenne 1 350 £ chaque année. Ces réductions de prestations perpétueront probablement un cycle de mauvaises décisions et planifications. C’est un cercle vicieux: plus les pauvres sont privés de ressources, plus dommageables peuvent devenir les décisions qu’ils prennent.

Le deuxième enseignement de Shafir et Mullainathan concerne les limites de la «bande passante» humaine. Nous savons tous que les automobilistes adeptes du téléphone au volant risquent beaucoup plus l’accident, ou que les étudiants notant leurs cours sur ordinateur portable apprennent moins bien. Lorsque le mental d’une personne est distrait par une préoccupation lourde, cette personne est beaucoup moins efficace dans la résolution d’un problème.

Le nouveau système britannique de prestations sociales crée le même résultat: il consomme énormément de bande passante. Par exemple, le prédécesseur du crédit universel, à savoir la loi Welfare Reform Act de 2012, établissait des plafonds sur l’allocation logement et le total des prestations, ainsi que des pénalités en cas de sous-occupation. Les prestations aux handicapés et les critères d’éligibilité ont également changé considérablement. Toutes ces «améliorations» se sont par ailleurs ajoutées à des dizaines de modifications précédentes, créatrices d’une complexité bureaucratique très consommatrice de bande passante et de détermination.

Et voici que de nouvelles modifications sont mises en œuvre, qui distraient de manière invalidante les bénéficiaires des prestations, contraignant les plus défavorisés à dépenser encore plus d’énergie mentale pour s’y retrouver dans un nouveau système aux règles et procédures inédites. C’est comme si l’on imposait aux automobilistes d’utiliser leur téléphone portable lors de chaque trajet. Difficile de savoir comment les parents qui travaillent et qui découvrent ce système destiné à «récompenser le travail» parviendront à assurer correctement l’une ou l’autre des deux tâches.

Le nouveau programme britannique a été vanté comme un moyen de réduire les coûts et d’inciter à de meilleures décisions, en motivant les citoyens à travailler tout en dissuadant les demandes de prestations. Seulement voilà, à ce jour, rares sont les indices qui permettraient d’affirmer que ce scénario rêvé se concrétise.

En réduisant les prestations perçues par les plus défavorisés, le gouvernement contribue à une montée de la précarité, et à une multiplication des mauvaises décisions. Par ailleurs, en modifiant régulièrement le système tout en compliquant l’accès, les dirigeants britanniques contraignent les plus pauvres à user encore davantage leur bande passante mentale. Cumulés, ces facteurs plongent les bénéficiaires de prestations sociales dans une situation encore plus défavorable.

Les décideurs politiques auraient tout intérêt à lire Mullainathan et Shafir, ainsi qu’à réfléchir à la manière dont leurs recherches pourraient s’appliquer aux futures réformes sociales. L’objectif doit être celui de prestations suffisamment généreuses et stables pour permettre aux citoyens de se concentrer sur la recherche d’un emploi, tout en aidant leurs enfants à faire leurs devoirs, et en prenant soin de leur propre santé. Ce type de système est possible. L’alternative ne fait qu’alourdir le poids qui pèse sur les épaules de ceux qui ont le moins de forces pour le supporter.

Traduit de l’anglais par Martin Morel