Transfert de la CNOPS à la CNSS : le CESE alerte sur une réforme “insuffisante et risquée” pour l’équilibre du système

Une réforme "insuffisante" pour garantir un système de santé global, équitable et durable. C’est en ces termes que le Conseil économique, social et environnemental (CESE) résume son avis sur la loi 54.23, qui modifie et complète la loi 65.00 portant Code de la couverture médicale de base.

L’institution met particulièrement en garde contre les risques liés au transfert d’un régime structurellement déficitaire, à savoir la CNOPS, vers un cadre de gestion unifié, sans réformes paramétriques préalables ni dispositif de pilotage adapté.

Une réforme qui doit être accompagnée par un ensemble de prérequis essentiels

Saisi par la Chambre des représentants le 15 décembre 2025, le CESE a examiné cette loi, publiée en février dernier au Bulletin officiel. Dans son avis, le Conseil rappelle que cette réforme s’inscrit dans le cadre de la mise en œuvre de la loi-cadre 09.21 relative à la protection sociale. S’il en reconnaît les objectifs, il en souligne plusieurs limites et risques.

De manière générale, le CESE recommande d’accompagner la mise en œuvre de cette réforme par des préalables essentiels, à leur tête la réalisation d’une étude actuarielle approfondie, qui n'a jamais été faite.

Il insiste également sur la nécessité de renforcer le cadre législatif afin de garantir une gouvernance responsable, efficace et participative du système d’assurance maladie obligatoire (AMO). Il recommande ainsi l’implication des partenaires sociaux et des professionnels de santé, la séparation des comptes des différents régimes, la mise en place d’un pilotage clair de la phase transitoire, ainsi que la garantie de la représentativité du secteur public et la protection des populations vulnérables.

Unification de la gestion, un choix à double tranchant

Si l’unification de la gestion de l’assurance maladie constitue l'une des principales nouveautés de cette loi, elle est aussi identifiée, par le CESE, comme une source majeure de fragilité. Ce dernier pointe notamment l’absence d’étude d’impact ainsi qu'un risque de transfert d’un déficit structurel (CNOPS) vers un régime excédentaire (CNSS).

En effet, L'analyse du Conseil met en évidence des situations financières très contrastées :

- Le régime AMO - secteur privé, géré par la CNSS, enregistre un excédent d’environ 3,55 milliards de DH par an et dispose de réserves atteignant 43,67 MMDH, avec un horizon de viabilité dépassant 20 ans ;

- Le régime AMO - secteur public, géré par la CNOPS, connaît un déficit financier depuis 2021. Celui-ci a atteint près de 1 MMDH en 2025. Par ailleurs, le ratio démographique entre actifs et retraités s’est dégradé, atteignant 1,61 actif pour un retraité. Les réserves de ce régime devraient être épuisées à l’horizon 2028 ;

- Les régimes AMO des travailleurs non salariés et AMO Achamil présentent un déficit structurel, avec un ratio dépenses/cotisations de 1,29 et 2,73 respectivement.

Centralisation des décisions chez la CNSS : le CESE alerte sur la concentration du pouvoir décisionnel

La réforme consacre également une centralisation des décisions au sein du conseil d’administration de la CNSS. La loi 54.23 prévoit le transfert des compétences de la CNOPS, relatives à la gestion du régime de l’AMO dans le secteur public, vers la CNSS.

Sur ce point, le CESE alerte sur une concentration excessive du pouvoir décisionnel, risquant de fragiliser le système de gouvernance. D'une autre part, il évoque la complexité de fusion de deux cultures organisationnelles, qui pourrait engendrer des conflits sociaux.

Les articles 6 et 7 de cette nouvelle loi prévoient le transfert automatique des personnels de la CNOPS vers la CNSS, avec maintien des droits acquis.

Ces employés continueront d’être affiliés à l'AMO ainsi qu’aux régimes de retraite de base et complémentaires auxquels ils cotisaient à la date de leur transfert. Cela a pour effet de préserver leurs droits acquis et de garantir une transition fluide des ressources humaines entre les deux caisses. Mais cette intégration n’est pas sans risques d'après le Conseil économique, notamment en termes d'harmonisation des parcours professionnels ainsi. Il estime aussi qu'une perte d’expertise dans le secteur public est possible.

Un flou juridique persistant autour du régime transitoire

Le texte prévoit par ailleurs le maintien, pour une période transitoire, de la couverture médicale assurée par des contrats collectifs auprès des compagnies d’assurance, ainsi que la couverture collective via les mutuelles ou caisses internes, à condition que leurs prestations soient au moins équivalentes à celles prévues par l’AMO de base.

Ce maintien est toutefois conditionné à la publication d'un texte réglementaire fixant les délais de cessation de ladite période. Mais à ce stade, aucun calendrier précis n’est fixé, plongeant les compagnies d’assurance dans l’incertitude, et les entreprises dans un flou juridique.

La suppression de l’AMO des étudiants pourrait entrainer la hausse du reste à charge

Cette réforme abroge le régime spécifique des étudiants, qui seront désormais rattachés à leurs parents, avec un relèvement de l’âge limite à 30 ans.

En effet, la loi 54.23 prévoit l’abrogation de la loi 116.12 relative au régime de l’assurance maladie obligatoire de base des étudiants. Cela implique le rattachement de la majorité des étudiants en tant qu’ayants droit à leurs parents assurés, avec un relèvement de l’âge limite de bénéfice de la couverture santé pour les enfants non mariés poursuivant leurs études dans l’enseignement supérieur ou la formation professionnelle, de 26 à 30 ans.

En vertu de son article 14, les étudiants marocains dont les cotisations étaient prises en charge par l’Etat bénéficieront du régime AMO-Tadamon, selon des modalités et des délais qui seront fixés par voie réglementaire.

Sur ce point, le CESE alerte sur la perte d’un droit acquis pour certains étudiants, et sur une augmentation probable du reste à charge.

Au-delà des mesures spécifiques, le Conseil économique met en avant plusieurs fragilités majeures de cette nouvelle loi. Il s'agit notamment de l'incertitude sur l’avenir des mutuelles, qui comptent 3 millions d’assurés, et de ce que pourrait engendrer l'absence de révision de la tarification nationale (inchangée depuis 2006). Il alerte également sur le recours excessif aux textes réglementaires pour des dispositions relevant du domaine de la loi, ce qui peut fragiliser la sécurité juridique.

Le CESE relève néanmoins certains points positifs. Parmi ceux-ci figurent la possibilité de mettre en place un dossier médical numérique, le renforcement du pouvoir de négociation de la CNSS, la possibilité d'introduire des protocoles de soins et l'accélération de la réforme du système de santé.

Rappelons que l'entrée en vigueur de cette loi est prévue à l’expiration d’un délai de 12 mois à compter du premier jour du mois suivant sa publication, soit autour de février-mars 2027.