Le financement des nouveaux modèles de développement

WASHINGTON, DC – La réussite de la Chine dans la mise en place de la Banque asiatique d’investissement pour les infrastructures (BAII) a été largement considérée par les États-Unis comme un fiasco diplomatique. Après s’être efforcée de dissuader tous les alliés de l’Amérique de rejoindre la BAII, l’administration du président Barack Obama n’a pu que constater une situation dans laquelle la Grande-Bretagne a précisément conduit tout un ensemble de pays occidentaux d’Europe, suivis par l’Australie et la Corée du Sud, à rejoindre l’institution.

Pire encore, l’administration Obama s’est retrouvée dans une position consistant à tenter d’entraver les efforts de la Chine dans la création d’une institution financière régionale, après que l’Amérique ait elle-même été incapable d’honorer ses promesses consistant à conférer davantage de poids à la Chine et à d’autres économies émergentes majeures dans la gouvernance du Fonds monétaire international (FMI). L’administration américaine avait poussé les États européens à accepter une moindre représentation au sein du Conseil d’administration du FMI, ainsi qu’un accroissement du pouvoir de vote de la Chine, à savoir de 3,65 % à 6,07 %, pour finalement se retrouver dans l’incapacité de rallier le soutien du Congrès américain. Une fois de plus, la paralysie politique du pays est venue contrecarrer les démarches d’Obama à l’étranger.

D’un point de vue géopolitique, l’initiative de la Chine autour de la BAII constitue une approche audacieuse et réussie, dans le cadre de ce qu’Ely Ratner, membre principal du Center for a New American Security, décrit comme « une compétition institutionnelle pour la gouvernance globale qui a désormais officiellement commencé. » La Chine détiendra la moitié des voix au sein de la BAII, initialement capitalisée à hauteur d’1 milliard $. À moins que les pays occidentaux vainqueurs de la Seconde Guerre mondiale ne parviennent à mettre à jour les règles et institutions qui ont jusqu’à présent sous-tendu l’ordre international d’après-guerre, ils se retrouveront confrontés à un monde caractérisé par de multiples ordres régionaux concurrents, voire par une rivalité des institutions multilatérales.

Du côté des pays en voie de développement et en besoin de capitaux, la concurrence des banques apparaît comme une bonne nouvelle. Les gouvernements de ces États seront sans doute ravis de pouvoir emprunter sans avoir à subir les modalités contraignantes que la Banque mondiale et que les banques régionales pour le développement ont l’habitude d’associer à leurs prêts. De plus, en tant que région, l’Asie de l’Est devrait désormais percevoir plus des 8 000 milliards $ dont la Banque asiatique de développement a estimé que la région avait besoin pour poursuivre sa croissance jusqu’en 2020.

Mais qu’en est-il de l’impact de cette démarche sur le développement en tant que tel, à savoir la possibilité pour les citoyens des pays pauvres de devenir plus riches, de vivre en meilleure santé, et de bénéficier d’une meilleure éducation ? Les conditions de la Banque mondiale incluent bien souvent des modalités relatives aux droits de l’homme et à la préservation de l’environnement, qui contribuent à empêcher que les gouvernements les plus déterminés à gagner en croissance n’en fassent payer le prix à leur propre peuple. Bien que la concurrence soit une bonne chose, une concurrence dénuée de réglementation engendre généralement une course à la sous-enchère.

La création de la BAII par la Chine constitue le signe le plus récent d’une démarche consistant plus largement à s’éloigner d’une approche selon laquelle l’aide aux pays en voie de développement serait plus efficace sous la forme de transferts massifs de gouvernement à gouvernement. La puissance et la richesse se diffusent non seulement au travers du système international, mais également au sein des États, de telle sorte que les entreprises, les fondations, les individus les plus fortunés, les fonds d’investissement privés, les groupes de la société civile, et plus récemment les municipalités, ont tous un rôle à jouer dans le cadre du développement.

Songez au deuxième Examen quadriennal Diplomatie et Développement (QDDR), publié le mois dernier par le Département d’État et l’Agence américaine pour le développement international. Ce QDDR place l’accent sur un « nouveau modèle de développement, » basé sur l’acceptation d’une réalité dans laquelle « les États-Unis ne constituent qu’un acteur parmi tant d’autres, et [dans laquelle] les États doivent pouvoir bénéficier d’investissements issus de sources multiples, afin d’atteindre une croissance économique durable et inclusive. » Les démarches telles que l’Initiative alimentaire pour l’avenir, le Laboratoire américain pour le développement global, ou encore le projet Power Africa, combinent en effet « propriété locale, investissement privé, innovation, partenariats à acteurs multiples, et responsabilité mutuelle. »

Ces différentes initiatives, en direction de nouveaux modèles, raisonnent au-delà du leitmotiv des « partenariats public-privé ». Elles tirent véritablement parti de multiples sources de financement et d’expertise, dans le cadre de larges coalitions poursuivant un important objectif commun.

L’initiative Power Africa réunit par exemple six agences gouvernementales américaines : l’Agence de promotion des investissements privés à l’étranger, la Banque américaine d’import-export, l’Agence américaine pour le commerce et le développement, la Millennium Challenge Corporation, et la Fondation américaine pour le développement de l’Afrique. Ensemble, ces agences engageront plus de 7 milliards $ sur cinq ans dans le cadre de financements, de crédits commerciaux, d’assurances, de prêts aux petites entreprises, ou encore d’un soutien public direct au secteur de l’énergie dans six pays partenaires. Ces investissements lèveront plusieurs milliards de dollars dans le cadre d’engagements du secteur privé, à commencer par 9 milliards $ auprès d’un ensemble de sociétés parmi lesquelles General Electric.

L’initiative Power Africa adopte une « approche axée sur les transactions », constituant des équipes chargées d’harmoniser les mécanismes incitatifs intéressant « les pays d’accueil, le secteur privé, et les donateurs ». À la différence des transferts colossaux d’État à État, qui finissent bien souvent dans les poches de dirigeants peu scrupuleux, l’objectif consiste à garantir que les accords aboutissent véritablement, et que les investissements atteignent la destination convenue.

Cet accent pragmatique placé sur les résultats se retrouve également dans l’importance qu’accorde le QDDR au fait de collaborer avec les mairies du monde entier dans le cadre de problématiques telles que le changement climatique. Les démarches consistant à cibler les dirigeants publics au moyen d’incitations, et grâce à la possibilité de faire la différence en termes de réduction des émissions sur le terrain, engendrent des résultats beaucoup plus rapides que ce à quoi aboutissent les négociations dans le cadre de traités internationaux.

Les plus sceptiques d’entre nous expliqueront sans doute que l’Amérique se contente de faire de nécessité vertu. En effet, le gouvernement fédéral ne dispose plus de milliards suffisants pour les distribuer à des gouvernements étrangers, tandis que la Chine est devenue beaucoup plus centralisée et moins redevable à ses contribuables. La Chine et ses partenaires de la BAII se retrouvent ainsi en capacité de bâtir de grandes œuvres – autoroutes, ponts, barrages, chemins de fer et autres places portuaires – du type de celles qui renforcent indubitablement une économie, et dont les citoyens sont témoins, mais que les États-Unis, et d’ailleurs la Banque mondiale, ne financent plus aujourd’hui. L’ère du plan Marshall est désormais révolue.

Cette critique contient une part de vérité. Pour autant, sur le long terme, le nouveau modèle américain de développement est en réalité beaucoup plus solide et durable que le vieux modèle d’État à État. Seules les sociétés bénéficiant de secteurs florissants, libérés du contrôle de l’État, sont en mesure de prendre part à de telles coalitions élargies, qui réunissent acteurs publics, privés, et locaux. En retour, les sociétés, fondations et groupes de la société civile sont beaucoup plus susceptibles de nouer des relations durables auprès de leurs homologues des communautés locales au sein des pays d’accueil – relations vouées à survivre aux changements gouvernementaux et autres turbulences budgétaires.

En somme, la création de la BAII constitue une évolution positive. On ne peut que se réjouir que davantage de fonds permettent aux pays pauvres de devenir des pays à revenu modéré, et permettent à ces derniers de fournir à leurs citoyens des infrastructures de transport, d’énergie et de communication. Pour autant, la méthode asiatique ne constitue pas la seule et unique possibilité.

Traduit de l’anglais par Martin Morel

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