Compensation: pourquoi il faut réformer

Nous entamons la publication de ces intéressants entretiens, à partir d’aujourd’hui, à raison d’un entretien par jour.

Premier Volet : la compensation.

La décision du gouvernement concernant la compensation est très attendue après l’annonce par le Ministre des Affaires Générales et de la Gouvernance d’une indexation partielle des prix des carburants à venir après le mois de ramadan.

Le FMI a encore rappelé très récemment que cette réforme était nécessaire pour ramener le déficit budgétaire à des niveaux soutenables. Jean-Pierre Chauffour revient pour nous sur les véritables enjeux de cette réforme.

Pourquoi cette réforme est-elle si pressante et si sensible ?

La question de la réforme de la compensation occupe le devant de la scène principalement pour deux raisons : le coût que représente l’ensemble des subventions et leur caractère largement inefficace et régressif socialement.

En effet, la flambée des cours mondiaux des matières premières en général et des produits pétroliers en particulier a fait qu’en 2012, l’Etat marocain a pour la première fois dépensé davantage en subvention qu’en investissement, la subvention ayant atteint 6,6% du PIB contre 5,5% pour l’investissement.

L’argent public est donc alloué principalement à des dépenses de consommation courante au détriment de dépenses d’investissement éventuellement plus productives en termes de croissance et de développement économique.

Par ailleurs, de nombreuses études ont montré que bien que les subventions ont un poids significatif dans le revenu des ménages les plus pauvres, une grande partie du montant des subventions va aux ménages les plus aisés, ce qui est contraire à l’objectif social recherché. D’où le caractère inefficace et régressif de la politique de compensation : en termes relatifs, la subvention est une aide significative pour les plus pauvres mais avec une grande déperdition puisque l’essentiel de la subvention se retrouve dans le portefeuille de la classe moyenne supérieure et des personnes les plus riches.

Cette déperdition d’argent public est-elle le seul effet pervers du système actuel de compensation ?

Non, au-delà des aspects budgétaires, le système actuel a également des conséquences néfastes en termes de distorsions économiques et d’inefficience.

Les prix relatifs dans l’économie influencent directement le choix des agents économiques. Or, dans un système de prix subventionnés, la variation des prix n’est pas répercutée en interne, il n’y a donc pas d’ajustement des choix économiques, ni du côté des consommateurs ni du côté des producteurs.

Ces non-ajustements microéconomiques ont de graves répercussions sur les équilibres macroéconomiques du pays et particulièrement sur la balance commerciale et le déficit de la balance courante qui a atteint 10% du PIB en 2012.

Le contrôle des prix des produits subventionnés a également un impact sur l’utilisation relative des facteurs de production, capital et travail.

Toutes choses égales par ailleurs, les subventions des produits énergétiques tendent à distordre les choix de techniques de production en faveur de techniques plus intensives en capital au détriment du facteur travail.

En situation de chômage élevé, de tels choix peuvent donc avoir des effets sociaux pervers inattendus. 

Les partenaires au développement suivent de près cette réforme. De quelle façon la Banque mondiale est-elle impliquée dans le débat ?

Le rôle de la Banque mondiale est de fournir aux autorités marocaines une assistance technique lorsqu’elle est nécessaire.

Elle a donc contribué à la réflexion autour de cette réforme à deux niveaux : d’une part, en analysant les effets des différents scénarios de réforme envisageables sur les équilibres économiques et sociaux du pays (sur les prix, la pauvreté, la filière transport, la balance courante et les autres agrégats économiques) et d’autre part, de manière plus qualitative, en informant les autorités marocaines sur les mécanismes de transferts monétaires compensatoires existant dans d’autres pays émergents ainsi que sur les institutions sur lesquelles ces pays s’appuient pour réaliser le meilleur ciblage possible de ces transferts.

Une partie du débat porte sur l’opportunité de rendre les transferts compensatoires conditionnels. A la lumière de l’expérience internationale, que pensez-vous de la conditionnalité ?

L’expérience internationale nous apprend que beaucoup de pays ont adopté une approche hybride mélangeant les deux systèmes – transferts conditionnés et non conditionnés – de façon consécutive ou juxtaposée. Chaque système a évidemment ses avantages et ses inconvénients.

L’avantage du système conditionnel est qu’au-delà de la hausse du revenu et du pouvoir d’achat des populations défavorisées, la conditionnalité permet une amélioration du capital humain à travers l’éducation des enfants ou l’utilisation de services sanitaires et donc de créer les conditions pour une sortie du cercle vicieux de la transmission intergénérationnelle de la pauvreté.

L’inconvénient est que ce système est administrativement relativement lourd à mettre en place et que certaines populations pauvres peuvent échapper au ciblage, je pense notamment aux familles pauvres sans enfants.

Par ailleurs, l’expérience internationale et la recherche tendent à montrer que les transferts non conditionnels peuvent également obtenir de bons résultats, y compris en terme de santé et d’éducation, parce qu’une partie de ces transferts sont utilisés par les familles pour des dépenses dans ces secteurs. La différence de résultats entre les systèmes de transferts conditionnels et inconditionnels ne justifie donc pas toujours la lourdeur administrative et le coût sous-jacent du système conditionnel.

Au final, les expériences sont très diverses. Le choix du degré de ciblage dépend à la fois de la capacité à cibler les populations pauvres, du soutien populaire recherché et des économies attendues.

Sur ces questions, la Banque mondiale a publié l’an dernier une étude intitulée « Ciblage et protection sociale au Maroc » qui fait le tour de la question.

Le remplacement du système de compensation par un système de ciblage, qu’il soit conditionné ou non, va-t-il vraiment permettre à l’Etat de faire des économies ?

La réforme de la caisse de compensation s’inscrit en effet dans une problématique plus générale sur l’utilisation des ressources publiques et leur efficacité.

Une partie des économies réalisées par la réforme de la caisse peut certes être mobilisée pour faire des transferts monétaires mais elle pourrait tout aussi efficacement être utilisée pour améliorer l’accès aux services publics de base pour les populations les plus vulnérables, notamment en matière de santé et d’éducation. De tels choix requièrent donc un arbitrage économique éclairé dans la cadre d’une vision stratégique du rôle de l’Etat. 

Par ailleurs, la question de la temporalité de ce type de transferts monétaires est également cruciale. Il y a un risque que ces transferts puissent être perçus par la population comme un nouveau droit. Ceci pourrait être dommageable à long terme car s’ils sont justifiés aujourd’hui, ils pourraient ne plus l’être demain ou en tout cas plus sous la même forme.

Il y a aussi le risque de développer une forme d’assistanat qui au-delà de la nécessaire solidarité nationale risque d’entraver le processus de développement lui-même et donc les opportunités offertes aux populations les plus pauvres.

Ces éléments de complexité soulignent à nos yeux l’importance de la communication dans la préparation et la mise en œuvre de la réforme.

Le Ministre des Affaires Générales et de la Gouvernance avait annoncé fin juin la mise en place d’une indexation partielle pour après le Ramadan. Est-ce que ce sera suffisant ?

Nous attendons encore les détails concernant les décisions gouvernementales, mais l’objectif de l’indexation est essentiellement de maintenir les dépenses de compensation dans les limites de l’enveloppe budgétaire allouée par la loi de Finance.

Cette enveloppe a été calculée sur la base d’un prix moyen du baril de référence. Le mécanisme d’indexation partielle annoncé consisterait à ajuster, à la hausse ou à la baisse, le prix à la pompe lorsque le prix international diffère de ce prix de référence.

 Au-delà de la préservation de l’enveloppe budgétaire, le mécanisme d’indexation aura l’avantage non-négligeable de familiariser la population marocaine avec la fluctuation des prix des carburants. Ainsi, le gouvernement devrait graduellement ne plus être perçu comme étant responsable du prix lui-même !

Ensuite, le gouvernement devra s’attaquer au chantier de la réforme de la Caisse de compensation à proprement parler. Pour dégager les marges de manœuvre budgétaire nécessaires au développement du pays tout en assurant la soutenabilité des finances publiques, les autorités ne disposent pas de beaucoup de leviers.

Peu d’éléments dans le budget de l’Etat sont réellement discrétionnaires. La dette publique doit être remboursée. Les fonctionnaires doivent être payés. Le fonctionnement au quotidien de l’Etat doit être assuré.

Au final, la compensation et les dépenses d’investissement constituent les principaux éléments de discrétion.

Et entre dépenses de subventions et d’investissements, la conclusion semble s’imposer d’elle-même. Un arbitrage continuel en faveur des dépenses de subventions n’est pas dans l’intérêt du développement économique du pays.

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