Pour une décentralisation de la Fed

Il y a bien entendu de la place pour des expérimentations audacieuses. Bien des décisions importantes dans une vie se prennent finalement à l'aveuglette, tandis que les solutions choisies après mûres réflexions se révèlent souvent mauvaises. Ainsi l'alcool n'est plus considéré comme un bon produit pour désinfecter une blessure, car il tue les globules blancs qui combattent les infections. Le progrès repose souvent sur des tâtonnements et des erreurs.

Mais l'expérience prouve que lorsqu'il s'agit d'institutions étatiques, un excès d'audace est presque toujours nuisible et parfois destructeur. En 1958, la directive inconsidérée de Mao Tsé Toung ordonnant d'éliminer les moineaux «pestilentiels» a conduit à la prolifération d'insectes qui ont ravagé les cultures, ce qui a diminué les rendements agricoles et contribué à une famine qui a fait 20 millions de morts.

Reflétant le scepticisme profondément enraciné des rois-philosophes de Platon, le système américain de gouvernement impose des contraintes particulières à l'action de l’Etat. Les institutions politiques américaines reposent sur un système très étudié d'équilibre des pouvoirs, qui accorde beaucoup de poids au fait de devoir rendre des comptes, ce qui permet de corriger les erreurs de jugement et les décisions intéressées des dirigeants. Quand les intérêts et les idées s'opposent, le système américain opte pour un débat dans lequel un large éventail de points de vue peut s'exprimer. On accepte plus facilement une décision lorsqu'on peut exprimer son désaccord.

Mais l'équilibre des pouvoirs peut aussi empêcher des réformes cruciales. C'est l'une des raisons pour lesquelles les USA ont attendu la loi de 1913 sur la Réserve fédérale pour créer une banque centrale permanente - bien après le Royaume-Uni, la France et l'Allemagne. Et ils ont limité sa marge de manœuvre aux mesures visant à éviter une panique financière ou un effondrement monétaire. Le fait que le système de la Réserve fédérale comporte 12 banques régionales détenant des réserves traduit la crainte que les financiers de Wall Street ne mettent la main sur la politique monétaire.

Une autorité monétaire plus décentralisée

Combien les choses ont changé ! Aujourd'hui les 12 membres de la Commission fédérale de l'Open Market qui fixe les taux d'intérêt et régule la masse monétaire derrière des portes fermées (des décisions sans appel) concentrent un énorme pouvoir entre leurs mains. Les retraités peuvent porter plainte si ont veut les expulser en raison d'aménagements urbains, mais pas si la Fed décide qu'ils ne toucheront pas d'intérêts sur leur épargne.

A l'image de la surveillance sans mandat que la NSA peut exercer sur les communications, le pouvoir apparemment sans contrôle de la Fed sape la confiance des citoyens dans l'Etat. Les membres du Tea Party comme les manifestants du mouvement Occupy Wall Street n'ont que mépris pour la Fed (dont la légitimité repose sur une théorie abstraite qui ignore gagnants et perdants, plutôt que sur un contrôle démocratique) qu'ils accusent d'être au service des grandes banques.

Une autorité monétaire plus décentralisée correspondrait mieux à la tradition démocratique américaine et aux réalités économiques.

Les Etats ne fournissent qu'une petite partie de l'argent, la plus grande partie de celui-ci étant créé par les banques lorsqu'elles accordent un crédit. Ce processus permet généralement une distribution efficace de l'argent et du crédit, mais il peut aussi engendrer un excès de prêt, alimenter l'inflation et même provoquer un effondrement de l'économie.

On ne peut compter sur une politique monétaire unique quelle que soit la situation pour éviter la formation de bulles ou leur éclatement, et une politique passe-partout peut avoir des conséquences imprévisibles. Ainsi la hausse des taux d'intérêt permet de brider l'inflation et peut-être même d'éviter une bulle du crédit, mais elle nuit aussi aux prêts qui ont toute leur utilité.

Il serait préférable de réguler individuellement les banques, leurs succursales et même les prêts, tout en limitant les interventions de la Fed à celles qui répondent à l'objectif initial de veiller à conserver la base monétaire nécessaire et de servir de prêteur de dernier ressort en cas de panique, comme lors de la crise financière de 2008.

Un retour à la décentralisation monétaire exigerait un changement politique radical, notamment la mise en œuvre de lois ressemblant à celles des années 1930 qui permettraient aux régulateurs de contrôler les banques, de veiller à ce que les assurances qui couvrent les dépôts offrent une couverture adéquate et de mettre fin aux activités financières hors bilan. La Fed et les autres régulateurs devraient alors fournir les ressources et le soutien voulu aux agents sur le terrain.

Le Congrès devrait aussi libérer la Fed de sa mission irréaliste consistant à contenir le chômage et l'inflation. Elle devrait avoir pour mandat d'anticiper l'instabilité monétaire susceptible d'engendrer une inflation intolérable ou le chômage de masse, car elle n'a pas les moyens d'intervenir sur les nombreux facteurs qui chahutent les prix et l'emploi. Dans les rapides, plutôt que de se préoccuper de la trajectoire, il faut empêcher le canoë de se renverser.

Une politique monétaire «top-down»

Plus généralement, il faudrait une pensée économique plus créatrice. Les économistes, à commencer par Friedman, ont longtemps insisté sur les politiques monétaires «top-down», mais ils ne sont pas parvenus à un consensus sur la stratégie la plus efficace. Au milieu de débats houleux sur la question de savoir si la politique monétaire est trop stricte ou trop relâchée, une approche plus réaliste basée sur l'idée de «ne pas nuire» n'a guère retenu l'attention.

Parvenir à une décentralisation radicale prend du temps. En attendant, le Congrès pourrait réexaminer le stratagème d'une politique monétaire «top-down».

Actuellement le législateur américain abandonne aux experts les questions techniques. Mais étant donné les risques liés aux certitudes souvent injustifiées de ces derniers et leur isolement par rapport à l'opinion publique, le législateur a eu la sagesse de conserver son pouvoir de décision sur les questions importantes. La Constitution américaine attribue des pouvoirs étendus au Congrès, dont celui de déclarer la guerre et d'allouer les fonds nécessaires aux campagnes militaires.

Dans ce contexte, on pourrait tout à fait concevoir que les grands changements de politique de la Fed - par exemple la décision d'acheter des titres à hauteur de milliers de milliards de dollars ou de fixer les taux d'intérêt à zéro - nécessitent l'approbation du Congrès (sauf état d'urgence). Cela réduirait l'indépendance de la Fed, mais ferait porter la responsabilité des décisions politiques difficiles à qui de droit : les membres élus du Congrès.

Plus de décentralisation et un réexamen de la politique monétaire par le Parlement ne sont peut-être pas nécessaires à des pays dont l'Etat est fort et l'économie plus homogène et de taille plus modeste. La Banque centrale européenne par exemple est confrontée à des défis spécifiques en matière de gouvernance et de légitimité. Mais quelles que soient les circonstances, la question de la banque centrale est trop importante pour être abandonnée aux technocrates.

Traduit de l’anglais par Patrice Horovitz

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