Diriger par l’engagement

Obama ne voulait pas poursuivre la politique de son prédécesseur George W. Bush visant à isoler les «Etats voyous», estimant que le seul espoir pour l’Amérique d’influencer la posture des pays isolés était de s’engager directement avec eux dans un contexte bilatéral. Et en matière de stratégie bilatérale, l’engagement a fait la preuve de son étonnante efficacité, ayant permis des ouvertures historiques, d’abord au Myanmar et maintenant à Cuba, tout en contribuant à certaines avancées dans le très long processus d’accord sur le programme nucléaire de l’Iran.

Pour autant, l’administration Obama n’a jamais caché que cet engagement n’était pas une fin en soi, mais un moyen d’atteindre différents objectifs, qu’ils soient d’ordre bilatéral ou régional.

L’engagement bilatéral d’Obama

Au Myanmar, l’objectif bilatéral était d’encourager le gouvernement à une plus grande ouverture et plus de démocratie – on ne peut nier que les choses aient évolué. L’assignation à résidence de la chef de file du mouvement pro-démocratie et prix Nobel, Madame Aung San Suu Kyi a été levée ; son parti a remporté des sièges supplémentaires au parlement ; et des millions de Birmans étudient aujourd’hui la constitution de leur pays et déposent des amendements.

Bien sûr, il reste encore beaucoup à faire. Le journaliste Martin Woolacott décrit le Myanmar comme «une maison partagée entre régime militaire et régime civil,» et ajoute que les généraux du pays promettent de terminer la transition démocratique depuis déjà plusieurs années, mais continuent de refuser à Aung San Suu Kyi le droit de se présenter à la présidence.

Cela ne devrait toutefois pas masquer les progrès obtenus ; comparé à 2009, date de l’entrée en fonction d’Obama, le Myanmar et sa politique sont méconnaissables. Obama reconnaitra aisément que ces changements ne sont pas dus à la politique américaine (plutôt à un changement de cap décidé en interne par le président, le Général Thein Sein), mais que les Etats-Unis ont été suffisamment réactifs et flexibles pour les encourager.

Sur le front régional, Obama espérait que la reprise des relations avec le Myanmar permettrait au pays de ne pas être uniquement dépendant de la Chine, mais aussi aux Etats-Unis d’approfondir leurs relations avec les pays de l’ASEAN. La reprise des relations diplomatiques avec le Myanmar a constitué un axe essentiel du «basculement» vers l’Asie de l’administration Obama.

De Cuba, à l'Iran à la Syrie

En ce qui concerne Cuba, l’objectif premier d’Obama semble être d’encourager le respect des droits des Cubains ordinaires, et non de faire tomber le régime. S’il est encore trop tôt pour évaluer l’impact de cette ouverture sur la diminution de la répression, l’opportunité qu’elle représente pour les Cubains de s’engager avec les Américains – d’abord de famille à famille, puis d’entreprises à entreprises – est substantielle.

En matière régionale, la restauration des relations avec Cuba opérée par Obama méritera une mention dans les livres d’histoire, à côté de l’ouverture vers la Chine réalisée à l’époque par Richard Nixon et Henry Kissinger. Aussi grandiloquente que cette idée puisse paraître, le fait est que cette traversée du détroit vers Cuba révèle une approche nouvelle, plus ouverte, et beaucoup plus productive des relations avec l’ensemble des pays d’Amérique Latine.

Au cours de la décennie écoulée, les efforts des dirigeants américains pour établir des cadres de coopération multilatérale productifs avec l’Amérique Latine – y compris certaines tentatives pour raviver l’Organisation des Etats Américains et créer de nouveaux forums comme le Sommet des Amériques – ont toujours échoué du fait du maintien de l’isolation de Cuba. En effet, le Sommet des Amériques à Carthagène en 2012 s’est traduit par un exercice de dénigrement des Etats-Unis et les pays réunis ont menacé de boycotter le sommet de 2015 si Cuba n’y était pas invité.

Fort heureusement, les Américains ont relevé le défi et en présence de Cuba autour de la table, le sommet s’est tenu au Panama ce mois-ci. En conséquence, le Sommet des Amériques et les autres organisations régionales sont mieux placés pour répondre aux crises régionales comme l’effondrement annoncé du Venezuela, et saisir les opportunités comme la mise en place d’un organe d’application des lois en général et en matière énergétique et commerciale en particulier dans l’ensemble de la région.

Un accord nucléaire avec l’Iran aurait de même de profondes implications au Moyen Orient et en Asie du Sud-Est – une perspective qui explique pour une grande part l’opposition fervente d’Israël et de l’Arabie Saoudite à ces négociations. Si la force de l’accord dépendra de sa capacité à convaincre l’Iran de se détourner du nucléaire, il peut aussi permettre d’ouvrir une porte pour d’autres négociations bilatérales sur des dossiers d’intérêt commun, que ce soit sur la nécessité de mettre fin à la guerre en Syrie ou sur les actions à mener dans la lutte contre le trafic de drogue en Afghanistan. Déjà, la politique d’engagement d’Obama a entrainé le plus fort échange bilatéral depuis la Révolution iranienne et la crise des otages de 1979.  

Le dysfonctionnement politique américain interne

Quel que soit ce que pourrait prétendre le parti Républicain lors de la campagne présidentielle de 2016, la politique d’engagement d’Obama a fonctionné, et permis aux Etats-Unis de façonner les évènements y compris dans les pays les plus fermés. Alors pourquoi les spécialistes débattent-ils encore de l’influence soi-disant en berne de l’Amérique ? (La semaine dernière encore, le sujet faisait la Une du New York Times, dans un article qui citait un ancien cadre du Trésor : « Nous abandonnons notre position centrale sur la scène internationale. »)

Une réponse serait que le dysfonctionnement politique intérieur a gravement gêné le président dans ses négociations internationales. Le Congrès américain a par exemple bloqué la modification des allocations de quotas par pays au Fond monétaire international. Et un groupe de quarante-sept sénateurs Républicains a écrit une lettre aux dirigeants iraniens annonçant que le prochain Congrès ne donnera pas son aval à n’importe quel accord nucléaire qu’ils viendraient à signer avec Obama.

Une autre raison de douter de l’influence durable de l’Amérique provient de la nécessité de poursuivre les engagements multilatéraux, et ils sont toujours plus délicats à gérer que les engagements bilatéraux. En effet, une gouvernance multilatérale ne nécessite pas seulement des règles plus audacieuses et claires, mais aussi une volonté affichée d’assumer les coûts de ces règles, soit en créant des zones protégées pour affirmer la «responsabilité de protéger» les civils ou en prenant des actions concrètes pour réduire – et à terme éliminer – les arsenaux nucléaires.

L’engagement bilatéral sera sans aucun doute l’un des héritages les plus importants d’Obama en matière de politique étrangère. Mais faire en sorte que les Etats-Unis puissent maintenir leur leadership au XXI^e siècle va requérir un type d’engagement différent. Une tâche critique pour le prochain président de l’Amérique.

Traduit de l’anglais par Frédérique Destribats.

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