Autonomie au Sahara et standards internationaux¹

La question qui vient naturellement à l’esprit est celle de savoir si "l’Initiative marocaine pour la négociation d’un statut d’autonomie pour la région du Sahara" comporte les bases d’un projet viable d’autonomie territoriale.

On peut, pour répondre à cette question, effectuer une comparaison entre le contenu de cette Initiative et les expériences étrangères les plus avancées. Il est vrai que toute expérience a sa propre spécificité car un régime d’autonomie territoriale ne se conçoit pas dans l’absolu d’une façon prédéterminée. Chaque régime d’autonomie territoriale est en principe conçu pour répondre aux besoins d’une situation donnée. Il est aussi le résultat de négociations entre l’État et la ou les minorités concernées, pour gérer une situation ayant ses propres particularités.

Chaque régime d’autonomie est également l’expression des rapports de forces existant à un moment donné entre les parties concernées. Il est souvent appelé à évoluer en fonction de ces mêmes rapports de force. Tout régime d’autonomie territoriale n’est pas statique car il a tendance à s’élargir et à se développer selon une dynamique qui lui est propre. Le régime d’autonomie territoriale, conçu pour les Îles d’Åland en 1920 et celui concernant la Catalogne en 1978, ne ressemblent que peu à ceux qui prévalent aujourd’hui dans la réalité.

Standards internationaux applicables à l'autonomie territoriale: les Recommandations de Lund

On le sait, un effort en vue de la détermination des standards internationaux applicables à l’autonomie territoriale a été effectué par un groupe d’experts indépendants créé en 1998 par le Haut Commissaire pour les minorités nationales de l’OSCE (Organisation pour la Sécurité et la Coopération en Europe). L’objectif assigné au groupe d’experts était de définir les différents concepts et dispositifs permettant la participation effective des minorités nationales à la vie publique et leur insertion dans l’État afin de préserver leurs identités et caractéristiques propres et de favoriser ainsi une bonne gestion des affaires publiques et l’intégrité de l'État.

Le groupe d’experts a tenu plusieurs réunions à Lund (Suède). Il en est résulté les fameuses Recommandations de Lund lesquelles constituent un guide ou un modèle reflétant les standards internationaux dont il convient de s’inspirer lorsque l’on cherche à établir un système démocratique et viable d’autonomie territoriale.

L'Initiative marocaine est-elle conforme aux recommandations de Lund?

Dès lors, si l’on veut avoir une idée exacte de ce que représente l’Initiative marocaine du point de vue du niveau et de la qualité de l’autonomie qui est accordée aux populations sahraouies, il est d’une extrême importance de vérifier si elle est conforme aux Recommandations de Lund et aux standards qu’elles fixent[2].

Il est aussi nécessaire de se livrer à une comparaison avec les expériences d’autonomie les plus avancées en cherchant à savoir si l’autonomie que propose l’Initiative marocaine obéit ou non aux critères d’une autonomie complète[3]. Ces critères sont l’existence d’une Assemblée législative locale dotée de larges pouvoirs, un Exécutif local émanant d’élections libres et un pouvoir judicaire local indépendant[4].

Initiative marocaine: une conception de l'autonomie territoriale bien plus avantageuse que les Recommandations de Lund

Or, le constat qui peut être fait à cet égard est que l’Initiative marocaine apparaît comme fondée sur une conception de l’autonomie territoriale bien plus avantageuse que celle sur laquelle reposent les Recommandations de Lund.

Elle n’a rien à envier non plus aux expériences nationales d’autonomie territoriales les plus avancées. D’ailleurs, l’Initiative marocaine ne manque pas elle-même de souligner que "le projet marocain d’autonomie s’inspire des propositions pertinentes de l’ONU et des dispositions constitutionnelles en vigueur dans les Etats géographiquement et culturellement proches, et s’appuie sur des normes et standards internationaux reconnus"[5].

Sahara: un modèle d'autonomie avec des pouvoirs qu'il est difficile de trouver réunis ailleurs

En fait, le projet d’autonomie que comporte l’Initiative marocaine propose un modèle d’autonomie qui dote la Région Autonome du Sahara de pouvoirs qu’il est difficile de trouver réunis à la fois dans aucun des cas d’autonomie parmi les plus avancés notamment ceux de la Catalogne, des Iles d’Åland, des Iles Féroé ou du Groenland.

On peut s’en rendre compte en analysant les modalités de création de la Région autonome, ses compétences, les organes dont elle dispose et enfin les garanties qui sont prévues pour assurer un bon fonctionnement du régime d’autonomie.

A. La création de la Région autonome

L’Initiative marocaine prévoit l’adoption du statut d’autonomie de la Région du Sahara par référendum, puis après, son incorporation dans la Constitution. Elle déclare à ce propos que :

"Le statut d’autonomie de la Région fera l’objet de négociations et sera soumis à une libre consultation référendaire des populations concernées. Ce référendum constitue, conformément à la légalité internationale, à la Charte des Nations Unies et aux résolutions de l’Assemblée générale et du Conseil de sécurité, le libre exercice, par ces populations, de leur droit à l’autodétermination…

"De surcroît, la Constitution marocaine sera révisée, le statut d’autonomie y sera incorporé comme gage de sa stabilité et de sa place particulière dans l’ordonnancement juridique national" (paras 27 et 29).

Pour ce qui est des Recommandations de Lund, elles estiment que, afin de garantir la stabilité des régions autonomes, celles-ci devraient être créées par une loi d’un rang constitutionnel. Elles déclarent à ce propos que  "Les dispositions relatives à l’autogestion (c’est-à-dire à l’autonomie régionale) devraient être fixées par la loi et, en règle générale, ne pas pouvoir être modifiées de la même manière que les lois et règlements ordinaires". Quant à la fixation des modalités de fonctionnement des régions, elle pourrait relever d’une simple loi ou de tout autre moyen approprié[6].

S’agissant de la pratique étatique, on relève l’existence de différents instruments juridiques par lesquels les régions ont pu être créées : traités internationaux, Constitutions, lois spéciales ayant le statut de lois fondamentales et lois ordinaires. Mais on rencontre parfois la combinaison entre deux instruments juridiques visant, l’un, à créer la région et, l’autre, à fixer ses modalités de fonctionnement.

Ainsi, si l’autonomie des Iles d’Åland a été prévue par une résolution du Conseil de la SDN datant de juin 1921, son mode d’organisation et de fonctionnement a été fixé par une loi spéciale ayant un rang plus élevé que la loi ordinaire. Cette loi a été modifiée à différentes reprises au terme d’une procédure spéciale. En Espagne, la création des régions a été effectuée par la Constitution, alors que leur mode d’organisation et de fonctionnement a été établi par des statuts spéciaux. C’est la même formule retenue pour les cinq régions spéciales de l’Italie ainsi que les régions des Açores ou de Madère au Portugal.

Mais parfois, il est fait usage d’un seul instrument juridique, soit une loi spéciale soit une loi ordinaire, pour la création des régions autonomes et la fixation de leur régime juridique. Ainsi au Danemark, la création des territoires autonomes du Groenland ainsi que leur mode d’organisation et de fonctionnement ont été établis par une Loi spéciale qui ne peut être modifiée que par un commun accord entre ces territoires et l’État danois. Par contre, en Grande-Bretagne, ce sont trois lois ordinaires qui sont à la base de la création et de la mise en place d’un régime d’autonomie en Ecosse (1997), Irlande du Nord (1998) et au pays de Galles (1998) et qui peuvent par conséquent être modifiées ou abrogées par le Parlement britannique.

Comparée aux Recommandations de Lund et au Projet de Charte européenne de l’autonomie régionale ainsi qu’à la pratique des Etats, L’Initiative marocaine parait ainsi offrir la meilleure garantie possible à la stabilité de la région autonome en prévoyant l’adoption de son statut par référendum et son incorporation dans la Constitution du pays.

B. Les compétences de la Région autonome

Selon l’initiative marocaine, les populations sahraouies s’autogouvernent, dans le cadre de la "Région Autonome du Sahara" conformément à des principes et procédures démocratiques par le biais d’organes législatif, exécutif et judiciaire. La Région autonome exerce sa compétence notamment dans les domaines :

- de l’administration locale, de la police locale et des juridictions de la Région ;

- de l’économie : le développement économique, la planification régionale l’encouragement des investissements, le commerce, l’industrie, le tourisme, et l’agriculture ;

- du budget et de la fiscalité de la Région ;

- des infrastructures : l’eau, les installations hydrauliques, l’électricité, les travaux publics et le transport ;

- du social : l’habitat, l’éducation, la santé, l’emploi, le sport, la sécurité et la protection sociales;

- de la culture, y compris la promotion du patrimoine culturel sahraoui hassani ;

- de l’environnement.

Le premier constat qui peut être fait est que les compétences ainsi accordées à la Région Autonome du Sahara sont beaucoup plus larges que celles prévues par les Recommandations de Lund qui estiment que les pouvoirs des entités autonomes doivent porter sur "l’éducation, la culture, l’utilisation des langues minoritaires (au Sahara on parle l’Arabe comme dans le reste du Maroc), l’environnement, l’aménagement local, les ressources naturelles, le développement économique, le maintien de l’ordre sur le plan local, le logement, la santé et autres services sociaux"[7].

Les Recommandations de Lund excluent ainsi de la compétence régionale les domaines de la justice, de la fiscalité, du tourisme et du transport, lesquels doivent être gérés en commun avec les autorités centrales concernées[8]. Les compétences reconnues à la Région Autonome du Sahara sont aussi beaucoup plus larges que celles souvent attribuées aux entités autonomes car il ressort de la pratique des États que "les actes législatifs de la région autonome requièrent souvent une confirmation par les autorités centrales"[9] et que "le pouvoir judiciaire demeure parfois entièrement aux mains des autorités centrales"[10].

L’Initiative prévoit que l’État conservera une compétence exclusive dans les domaines suivants :

- les attributs de souveraineté, notamment le drapeau, l’hymne national et la monnaie ;

- les attributs liés aux compétences constitutionnelles et religieuses du Roi, Commandeur des croyants et Garant de la liberté du culte et des libertés individuelles et collectives ;

- la sécurité nationale, la défense extérieure et de l’intégrité territoriale ;

- les relations extérieures ;

- l’ordre juridictionnel du Royaume.

Si on laisse de côté la question de la préservation des compétences constitutionnelles et religieuses du roi qui paraît évidente dans la mesure où l’exercice de ces compétences a pour finalité de garantir ce que le régime d’autonomie cherche à consolider -l’unité du Maroc, on constate que les pouvoirs attribués par l’Initiative marocaine au gouvernement central sont assez réduits par rapport à ceux que préconisent les Recommandations de Lund qui sont d’avis que “les fonctions généralement exercées par les autorités centrales incluent la défense, les affaires étrangères, l’immigration et les douanes, la politique macroéconomique et les affaires monétaires“[11].

Ainsi, l’Initiative marocaine reconnaît à la Région Autonome du Sahara plus de pouvoirs que ne le font mêmes les États les plus avancés en matière d’autonomie territoriale. S’agissant, par exemple des Iles d’Aland, l’Etat finlandais garde sous son contrôle en plus des questions relatives aux affaires étrangères et à la sécurité, les questions relatives aux impôts et taxes, la législation pénale et une grande partie de la loi civile, le domaine judiciaire, l’assurance sociale, la navigation, l’aviation et les communications.

Mais l’Initiative marocaine va plus loin encore, elle fait participer la Région Autonome du Sahara aux compétences diplomatiques de l’État lorsque celles-ci la concernent. Elle prévoit à cet effet que “la responsabilité de l’État dans le domaine des relations extérieures sera exercée en consultation avec la Région Autonome du Sahara concernant les questions qui se rapportent directement aux attributions de cette région".

Mais l’Initiative ne s’arrête pas là et va jusqu’à prévoir que "la Région Autonome du Sahara peut, en concertation avec le Gouvernement, établir des liens de coopération avec des régions étrangères en vue de développer le dialogue et la coopération inter- régionales"[12]. C’est là une initiative très audacieuse que l’on ne rencontre que très exceptionnellement dans la pratique des États, comme cela est le cas pour les Iles Åland, les Iles Féroé, le Groenland/Kalaatllit Nunaat ou la Catalogne. Elle s’inscrit dans une dynamique qui vise à s’adapter à la mondialisation en permettant aux régions autonomes de se projeter par-delà de l’Etat afin de mettre à profit les opportunités que peut offrir cette même mondialisation à leur propre développement.

Enfin, l’Initiative fait sien le principe de subsidiarité qui permet aux entités autonomes de s’approprier des compétences résiduelles lorsqu’elles peuvent, bien que ces compétences ne leur ont pas été expressément attribuées, les exercer d’une façon plus efficace que l’État en raison de leur proximité des citoyens[13]. Seulement, la subsidiarité, qui est aujourd’hui en vogue surtout dans le cadre de l’Union européenne, est une idée floue et son application dans la pratique est souvent difficile. Il en est ainsi en raison de l’absence d’accord sur sa définition, sa portée et les critères qui doivent présider à son application.

C’est ce que rappelle notamment Klaus Gretschmann qui écrit que : "Bien que le concept abstrait de la subsidiarité puisse avoir une consonance claire, son application pratique dans les instances spécifiques ne va pas sans poser une série de problèmes. Tout d’abord, les acteurs politiques ne partagent pas tous la même définition de la subsidiarité et ne sont pas d’accord sur les critères à appliquer pour la rendre opérationnelle. Il faudra donc trouver un consensus sur ces critères avant d’espérer pouvoir appliquer ce principe dans la pratique »[14]. Dans la pratique, les entités autonomes sont elles-mêmes réticentes à exercer spontanément des compétences résiduelles lorsqu’elles savent elles-mêmes qu’elles ne disposent pas des moyens matériels et financiers pour les rendre opérationnelles. C’est pour toutes ces raisons que le principe de la subsidiarité est resté assez souvent ineffectif[15]. Aussi, il faut se féliciter que l’Initiative en soit venue à préconiser que "les compétences qui ne sont pas spécifiquement attribuées seront exercées d’un commun accord, sur la base du principe de subsidiarité"[16] car la concertation avec l’État et la mise à contribution de ses moyens matériels et financiers sont les seuls moyens pouvant rendre opérationnel et effectif le principe de la subsidiarité, principe qui est appelé à prendre de l’importance dans la vie des communautés locales[17].

L’Initiative marocaine prévoit aussi que la Région Autonome du Sahara disposera des ressources financières nécessaires à son développement dans tous les domaines. Ces ressources seront notamment constituées par :

-les impôts, taxes et contributions territoriales édictés par les organes compétents de la Région ;

- les revenus de l’exploitation des ressources naturelles affectés à la Région ;

-la partie des revenus des ressources naturelles situées dans la Région et perçus par l’État ;

- les ressources nécessaires allouées dans le cadre de la solidarité nationale ;

- Les revenus provenant du patrimoine de la Région.

Les Recommandations de Lund sont à cet égard bien en- deçà de ce qui est ainsi prévu dans l’Initiative marocaine car elles refusent que l’autorité régionale autonome ait une compétence propre en matière fiscale. Celle-ci est également partagée avec l’autorité centrale concernée[18].

C. Les organes de la région autonome.

Pour exercer les compétences qui lui sont propres, la Région Autonome du Sahara dispose d’un Parlement, d’un Gouvernement et d’organes juridictionnels.

a. LE PARLEMENT

Le Parlement est composé de membres élus par les différentes tribus sahraouies, et de membres élus au suffrage universel direct par l’ensemble de la population de la Région.

La composition du Parlement de la Région Autonome du Sahara devra aussi comprendre une représentation féminine appropriée[19].

Deux remarques importantes sont à faire ici[20].

La première est que le Parlement est l’émanation d’élections libres et démocratiques. L’Initiative marocaine fait ainsi sien le postulat de base de la démocratie selon lequel c’est la volonté librement exprimée de la population qui doit être le fondement de l’autorité des pouvoirs publics. Elle est de ce fait conforme à la Déclaration universelle des droits de l’homme[21] et au Pacte International relatif aux droits civils et politiques[22].

La seconde est qu’il peut être étonnant de constater que l’Initiative marocaine cherche à permettre une représentation de toutes les composantes de la société tribale sahraouie. Mais elle est là aussi conforme aux exigences de la démocratie qui requiert d’assurer une telle représentation lorsque la société est faite d’une mosaïque humaine très différenciée sous forme de minorités nationales ou de groupements tribaux ayant un sens aigu de leur propre identité et de particularités locales comme cela est le cas au Sahara.

C’est là une question primordiale pour les Recommandations de Lund selon lesquelles "dans la mesure où aucun système n’est neutre compte tenu des différentes opinions et intérêts en jeu, les États devraient adopter le système de gouvernement le plus représentatif dans leur situation spécifique. Ce point est particulièrement important pour les personnes appartenant à des minorités nationales qui risqueraient autrement de ne pas bénéficier d’une représentation adéquate"[23].

Ainsi que nous l’avons vu précédemment, le vote majoritaire peut être oppressif à l’égard des minorités nationales. Il est bien connu que très souvent, les minorités nationales ont dans nombre de pays du Tiers Monde souffert au lendemain des indépendances non seulement de l’imposition du système de partis uniques mais aussi du vote majoritaire qui permet aux majorités ethniques d’exercer une sorte de tyrannie démocratique sur les minorités nationales[24].

L’Initiative marocaine paraît ainsi corriger une grave anomalie en veillant à assurer une représentation de toutes les composantes de la société sahraouie au niveau du Parlement de la Région Autonome du Sahara. Elle s’inspire ici aussi probablement de la Constitution espagnole qui prévoit un système de représentation proportionnelle qui permet la représentation des différentes composantes humaines des régions autonomes[25].

L’Initiative ne semble pas avoir envisagé la question de la dissolution du Parlement de la Région Autonome du Sahara. Une telle question relève d’ordinaire de l’État. Ainsi, par exemple, le Président finlandais dispose-t-il du droit de dissoudre l’Assemblée des Iles d’Åland et d’appeler à de nouvelles élections.

b. L’EXÉCUTIF

S’agissant du gouvernement local, l’Initiative prévoit que "le pouvoir exécutif de la région autonome du Sahara sera exercé par un Chef de gouvernement élu par le Parlement régional. Il est investi par le Roi.[26]. Le Chef de gouvernement est le Représentant de l’État dans la région.

Le Chef du gouvernement de la Région autonome du Sahara forme le gouvernement de la Région et nomme les administrateurs nécessaires pour exercer les pouvoirs qui lui sont dévolus en vertu du statut d’autonomie. Il est responsable devant le Parlement de ladite Région"[27]. Ainsi qu’on peut le constater, le Chef du gouvernement est l’émanation du Parlement local qui l’élit et auprès duquel il est responsable. Sa relation avec le gouvernement central et en particulier avec le Roi est dès lors de l’ordre de la représentation symbolique. Le fait que l’investiture du Chef du gouvernement local soit effectuée par le Roi et qu’il représente l’État central est une simple formalité dont la fonction est de rappeler l’unité de l’État marocain ; elle ne peut pas par conséquent rejaillir sur l’exercice de ses fonctions gouvernementales.

Étant l’émanation du Parlement local, le Chef du gouvernement n’a de compte à rendre qu’à ce même Parlement et par-delà ce dernier, à la population locale. L’Initiative marocaine est ici aussi en phase avec les Recommandations de Lund qui estiment[28] que "lorsqu’il est possible de déléguer les pouvoirs sur une base territoriale pour améliorer la participation effective des minorités, ces pouvoirs doivent être exercés compte dûment tenu des minorités relevant de ces juridictions. Les organes administratifs et exécutifs doivent être responsables devant la population tout entière du territoire, ce qui découle du paragraphe 5.2 du Document de Copenhague[29], qui engage les États participants de l’OSCE à assurer à tous les niveaux et pour toutes les personnes "une forme de gouvernement de type représentatif et dans laquelle le pouvoir exécutif est responsable devant le parlement élu ou le corps électoral".

Mais le chef de gouvernement n’est pas seulement l’émanation du Parlement, il est aussi et surtout l’incarnation de la Région Autonome du Sahara dans la mesure où les fonctions qu’il est amené à exercer s’inscrivent dans le cadre des compétences qui sont dévolues à cette dernière. Son rôle est de ce fait totalement différent de celui du Délégué du Gouvernement dont la fonction est d’exercer les compétences de l’État dans la Région Autonome[30]. D’ailleurs, il faut s’attendre à ce qu’il ait tendance dans la pratique à être non seulement le principal interlocuteur du gouvernement central mais aussi celui qui, incarnant la Région Autonome du Sahara, veillera, ainsi que nous l’avons vu précédemment lors de l’analyse des relations entre l’État et les entités autonomes, à faire respecter les compétences de cette dernière et chaque fois où cela lui paraîtra possible à chercher à obtenir leur élargissement.

c. LES TRIBUNAUX.

La Région Autonome du Sahara dispose de tribunaux qui lui sont propres. L’Initiative prévoit à cet effet que "des juridictions peuvent être créées par le Parlement régional afin de statuer sur les litiges nés de l’application des normes édictées par les organes compétents de la Région autonome du Sahara. Leurs décisions seront rendues, en toute indépendance, au nom du Roi. Le Tribunal Régional Supérieur, la plus haute juridiction dans la Région autonome du Sahara, statue en dernier ressort, sur l’interprétation de la loi de la région, sans préjudice des compétences de la Cour suprême et du Conseil constitutionnel du Royaume"[31].

L’Initiative est ici encore bien plus hardie que ne le sont les Recommandations de Lund car ces dernières n’évoquent à aucun moment la possibilité de création de tribunaux propres aux entités autonomes. Les Recommandations de Lund font plutôt confiance au système judiciaire préexistant de l’État et tout au plus insistent-elles sur la nécessité de garantir l’indépendance de ce système et de le renforcer par des mécanismes de prévention des conflits, de médiation, d’arbitrage et d’ombudsman[32].

Les Recommandations de Lund reflètent ici une pratique courante des États, laquelle consiste à maintenir dans l’entité autonome le système judiciaire de l’État. Ainsi trouve-t-on une telle pratique dans les Iles d’Åland où, en dépit de leur rattachement à l’État, les tribunaux locaux ont constamment fait preuve d’un grand esprit d’indépendance[33]. Aux Iles Féroé, ce sont des tribunaux locaux qui sont compétents pour connaître des questions civiles et pénales mineures, mais l’appel est fait auprès de tribunaux relevant du gouvernement danois et les décisions en dernier ressort relèvent de la Cour Suprême danoise.

Une formule plus ou moins similaire existe aussi au Groenland. En Espagne, la justice est du ressort de l’Etat où "pour un lecteur peu averti, la Haute Cour de Justice peut apparaître comme une institution de la communauté autonome, c’est-à-dire une institution envers laquelle la communauté autonome exerce un certain nombre de compétences… En fait, cela n’est pas le cas car la justice est une émanation du peuple espagnol et est administrée au nom du Roi"[34]. S’agissant du Tribunal Régional Supérieur, l’Initiative marocaine ne dit pas clairement s’il relève de l’État ou de la Région Autonome du Sahara. La formule espagnole, dont s’est inspirée l’Initiative marocaine maintient, bien qu’elle n’évoque pas cela expressément, le système judiciaire local dans sa totalité dans le giron de l’État.

D. GARANTIES.

Pour les Recommandations de Lund, le devoir de respect de la Constitution est tellement évident qu’ils n’ont pas jugé utile de le mentionner. Par ailleurs, les recours judiciaires, que ces mêmes Recommandations prévoient, seraient superflus si un tel respect n’était pas jugé nécessaire.

Ainsi, est-il stipulé, s’agissant de ces recours, que "la résolution par voie judiciaire de conflits, notamment l’examen par une instance judiciaire de la législation ou des décisions administratives, ce qui exige que L'État possède une magistrature indépendante, accessible et impartiale dont les décisions sont respectées" (24, alinea 2). De même, les Recommandations ne renvoient-elles pas aussi, s’agissant du respect de la législation nationale par les personnes habitant une région donnée, à la Convention-cadre du Conseil de l’Europe pour la protection des minorités (1994) qui déclare que : "Dans l’exercice des droits et des libertés découlant des principes énoncés dans la présente Convention-cadre, les personnes appartenant à des minorités nationales respectent la législation nationale et les droits d’autrui, en particulier ceux des personnes appartenant à la majorité ou aux autres minorités nationales".

L’Initiative prévoit que les lois, les règlements et les décisions de justice émanant des organes de la Région autonome du Sahara doivent être conformes au Statut d’autonomie de ladite Région et à la Constitution du Royaume[35]. On retrouve la même disposition dans la Constitution espagnole (art.201) et aussi dans la Loi organique du 1er juillet 2006 portant réforme du statut d’autonomie de la Catalogne[36]. C’est là une disposition on ne peut plus normale car "l’exercice des compétences, confiées totalement ou partiellement à une entité autonome, doit être effectué dans le strict respect des principes- l’unité étant l’un de ces principes- et des valeurs proclamés dans la Constitution"[37]. C’est aussi en vue de maintenir une telle unité que l’Initiative a veillé à affirmer que les populations de la Région bénéficieront de toutes les garanties qu’apporte la Constitution marocaine en matière de droits de l’Homme tels qu’ils sont universellement reconnus[38].

Néanmoins, certains pays vont même jusqu’à verrouiller la procédure de production législative par la région en la soumettant à certaines conditions.

Ainsi au Portugal, par exemple, les deux régions des Açores et de Madère peuvent adopter des lois dans leur domaine de compétences mais ces lois sont soumises pour leur validité à plusieurs conditions : leur conformité aux lois générales de la République, l’assentiment préalable de l’Assemblée de la République et la signature du ministre de la République pour la région[39]. Plus encore, le même ministre peut soit demander au Tribunal constitutionnel d’examiner la validité d’un projet de loi donné, soit [40]apposer son veto à l’entrée en vigueur d’une loi régionale[41].

On rencontre encore une plus grande limitation de la compétence législative régionale en Grande-Bretagne où le Gouvernement peut au nom de l’intérêt national ou de la sécurité du pays empêcher les deux régions autonomes de l’Écosse et de l’Irlande du Nord d’exercer cette compétence législative ou en modifier la portée par une simple ordonnance[42].

Il convient de mentionner que l’Initiative prévoit que la Région autonome du Sahara disposera d’un Conseil économique et social composé de représentants des secteurs économiques, sociaux, professionnels et associatifs, ainsi que de personnalités hautement qualifiées[43]. On retrouve là aussi la même formule en Catalogne[44].

Enfin, l’Initiative prévoit que les populations de la Région autonome du Sahara sont représentées au sein du Parlement et des autres institutions nationales. Elles participent à toutes les consultations électorales nationales[45]. C’est là une disposition tout à fait normale sans laquelle il ne peut y avoir une participation effective à la vie publique nationale des membres des communautés locales et qui est clairement affirmée par les Recommandations de Lund[46].

Au terme de cette analyse comparée, il apparaît clairement que l’autonomie territoriale suggérée par le Maroc pour le Sahara est non seulement une autonomie "sérieuse" et "crédible", mais aussi un modèle qui s’est inspiré des expériences les plus achevées en la matière pour en faire une synthèse unique en son genre.

Étant de type avancé, l’autonomie territoriale ainsi préconisée pour le Sahara, devrait nécessairement créer, si elle était acceptée par toutes les parties en conflit, un problème d’asymétrie avec les autres régions marocaines. C’est là l’une des raisons qui ont poussé le Maroc à décider de se doter d’un système avancé de régionalisation.

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[1] .Extrait de A.El Ouali « Autonomie au Sahara. Prélude au Maghreb des régions », Londres, Stacy Internationale, 2008
[2] Nous n’inclurons pas dans la comparaison le Projet de Charte européenne de l’autonomie régionale (1997) pour la simple raison que ce projet porte sur la régionalisation et non pas l’autonomie territoriale.
[3] Il est curieux de constater que certains commentaires ont été fait de l’Initiative marocaine en refusant délibérément d’effectuer une telle comparaison. Voir, par exemple, l’étude tendancieuse effectuée par Carlos Ruiz Miguel « The 2007 Moroccan Autonomy for Western Sahara. Too Many Black Holes », Grupo de Esttudios Starégicos GEES, No 196, 15 juin 2007
[4] Sur ces critères, voir H.Hannum « Autonomy, Sovereignty and Self-Determination. The Accomodation of Conflicting Rights », Philadelphia, University of Pensylvania,Press, 1990, p 467 et suiv.
[5] L’Initiative marocaine pour la négociation d’un statut d’autonomie pour la région du Sahara”, para 11
[6] Recommandation No.22
[7] Recommandations de Lund, no 20
[8] Recommandation de Lund, no 20 alinéa 2
[9] Ruth Lapidoth “ Autonomie, unité et démocratie” in Ronan Le Coadic (dir.) Identités et Démocratie. Diversité culturelle et mondialisation :repenser la démocratie », Rennes, Presses Universitaires de Rennes, 2003, p 269

[10] idem
[11] Recommandations de Lund, no 15
[12] idem
[13] Voir, entre autres, C.Millon-Delsol « l’Etat subsidiaire », Paris, P.U.F, 1992.
[14] « Subsidiarité : Défi du changement », Institut Européen d’Administration Publique,1991, p 64
[15] Voir « Définition et limites du principe de subsidiarité », Rapport préparé pour le Comité directeur des autorités locales et régionales,, Conseil de l’Europe, Communes et Régions d’Europe, 1994, No. 55,p 22 et suiv.
[16] Para 17
[17] Elles affirment à ce propos que « Toutes les démocraties ont pris des dispositions pour la gestion des affaires publiques à différents niveaux territoriaux. L’expérience acquise en Europe et ailleurs montre le bien-fondé d’un transfert de certaines fonctions législatives et exécutives du niveau central au niveau régional, qui va au-delà de la simple décentralisation de l’autorité centrale de la capitale vers des bureaux régionaux ou locaux. Sur la base du principe de subsidiarité, les Etats devraient envisager favorablement de telles délégations de pouvoirs sur une base territoriale incluant des fonctions spécifiques d’autogestion, en particulier là où cela permettrait aux minorités d’améliorer leurs chances d’exercer un pouvoir sur les questions les concernant » (no 19).

[18] Recommandations de Lund no 20 alinea 2
[19] Para 19
[20] Il y a aussi une troisième remarque à faire. C’est le fait que l’Initiative marocaine tient à assurer, comme cela est le cas pour le reste du territoire national, une représentation des femmes sahraouies au Parlement de la Région. Mais nous n’examinerons pas en détail cette question parce qu’elle n’exerce pas un impact particulier sur la représentation ethnique et le fonctionnement général de l’autonomie territoriale.

[21] Article 21
[22] Article 25
[23] Note explicative relative aux Recommandations de Lund sur la participation des effective des minorités nationales à la vie politique, B. 8)
[24] Voir l’analyse faite par Donald L.Horowitz « Ethnic Groups in Conflict », op. cit., p 628 et suiv.
[25] Voir Carlos Flores Juberias « Regionalization and Autonomy in Spain : The Making of the Estado de Las Autonomias » in Markku Suksi (ed.) “Autonomy:Applications and Implications”, The Hague, London, Boston, Kluwer Law International, 1998,p 217 et suiv.
[26] L’initiative marocaine s’inspire probablement là aussi de la Constitution espagnole de 1978
[27] L’Initiative marocaine,Paras 20 à 22
[28] Note explicative relative aux Recommandations de Lund sur la participation des effective des minorités nationales à la vie politique, III , B, 21
[29] Document de Copenhague sur la dimension humaine adoptée par l’OSCE en 1990
[30] L’Initiative prévoit à cet égard que « Les compétences de l’Etat dans la Région autonome du Sahara, telles que prévues au paragraphe 13 ci-dessus, seront exercées par un Délégué du Gouvernement » (para 16).

[31] Paras 22 et 23
[32] Les Recommandations se contentent de préconiser que « la participation effective des minorités nationales à la vie publique requiert des moyens de consultation bien établis pour la prévention des conflits et le règlement des différends ainsi que, le cas échéant, des mécanismes ad hoc ou alternatifs. Parmi ces méthodes figurent notamment :

- la résolution par voie judiciaire de conflits, notamment l’examen par une instance judiciaire de la législation ou des décisions administratives, ce qui exige que L’Etat possède une magistrature indépendante, accessible et impartiale dont les décisions sont respectées ; et

- des mécanismes supplémentaires pour le règlement des différends, tels que la négociation, les enquêtes, la médiation, l’arbitrage, un ombudsman pour les minorités nationales et des commissions spéciales qui peuvent servir de points de convergence pour recevoir les plaintes relatives à la gestion des affaires publiques et de mécanismes pour y donner suite »[32].

[33] Voir Lauri Hannikainen “Self-Determination and Autonomy in International Law» in Suksi (dir.)  “ Autonomy: Applications an Implications”, op.cit. ,p 92
[34] Carlos Flores Juberias “Regionalization and Autonomy in Spain: The Making of the ‘Estado de Las Autonomias” in Suksi (dir.) “Autonomy: Applications and Implications”, op.cit. , p 219
[35] Para 24
[36] Celle-ci dispose dans son article 39 que

« 1. Les pouvoirs publics de Catalogne doivent orienter les politiques publiques en accord avec les principes recteurs établis dans la Constitution et le présent Statut. Les pouvoirs publics de Catalogne doivent, dans l’exercice de leurs compétences, promouvoir et adopter les mesures nécessaires pour garantir la pleine efficacité de ces principes recteurs.

2. La reconnaissance, le respect et la protection des principes recteurs alimentent la législation positive, la pratique judiciaire et l’action des pouvoirs publics.

3. Les principes recteurs sont exigibles auprès de la juridiction, conformément à ce que dictent les lois et les autres dispositions qui s’y rapportent ».

[37] Carlos Flores Juberias “Regionalization and Autonomy in Spain: The Making of the ‘Estado de Las Autonomias” in Suksi (dir.) “Autonomy: Applications and Implications”, op.cit. , p 199
[38] Para 25
[39] Art.227 (1), a) et b) de la Constitution de 1976 telle que révisée en 1997
[40] Art.233
[41] Art.233 et Art.278
[42] Voir, par exemple, les art.28 à 35 de la Loi sur l’administration locale de l’Ecosse de 1997
[43] Para 26
[44] La Loi organique du 2006 dispose dans son art.72.2 que « Le Conseil économique, social et du travail de la Catalogne est l’organe consultatif et d’assistance du Gouvernement pour toutes les questions socio-économiques et celles relatives au travail et à l’emploi. Une loi du Parlement en régit la composition et les fonctions »

[45] Para 18.
[46] dont la recommandation 10 affirme que

« Les États devraient garantir que les minorités aient la possibilité d’avoir une voix efficace au niveau de l’administration centrale, notamment, si besoin est, par des dispositions spéciales qui, selon les circonstances, peuvent consister en :

- une représentation spéciale des minorités nationales, par exemple, grâce à un nombre de sièges qui leur sont réservés dans l’une ou l’autre ou dans les deux chambres du Parlement ou au sein des commissions parlementaires, et en d’autres formes de participation garantie au processus législatif ;

- en accords, officiels ou non, qui permettent d’attribuer aux membres des minorités nationales des postes au cabinet ministériel, des sièges à la Cour suprême ou à la Cour constitutionnelle ou encore au sein de juridictions inférieures ainsi que des postes au sein d’organes consultatifs nommés ou d’autres organes de haut niveau ;

- en mécanismes qui garantissent que les intérêts de la minorité sont pris en considération au sein des ministères compétents, grâce par exemple à un personnel qui s’occupe des problèmes des minorités ou à des directives permanentes ; et

- en mesures spéciales qui prévoient la participation de la minorité à la fonction publique de même que l’offre de services publics dans la langue de la minorité nationale.

-oOo-

Voici par ailleurs le texte intégral original de l'initiative marocaine d'autonomie :