Accords Maroc-UE : Imbroglio juridique d’une cour de justice politisée

En lisant le dernier arrêt de la Cour de justice de l’Union européenne annulant les accords de pêche et de libéralisation entre l’UE et le Maroc, on est quasi-immédiatement frappé par le fait que le verdict repose sur une décision politique déguisée en un raisonnement juridique contestable et non-conforme au droit international.

Ladite Cour pour le dire autrement, n’est pas compétente pour statuer sur des différends entre l’UE et un État tiers. De telles questions relèvent de la compétence de la Cour internationale de justice (CIJ). Mais même cette dernière ne peut intervenir dans un litige entre deux États ou entre un État et une organisation internationale que si une des parties concernées lui adresse une demande explicite en la matière.

Prendre au sérieux la jurisprudence internationale

Dans les affaires portant sur le droit à l’autodétermination, le consentement d’un État tiers est un principe fondamental consacré par la jurisprudence internationale. C’est pourquoi, peu après l’arrêt de la CJUE, le ministère marocain des affaires étrangères a publié un communiqué indiquant que, n’ayant pas été partie à la procédure, le Maroc ne se sentait « pas concerné » par le jugement qui en a résulté.

La CIJ a notamment confirmé ce principe dans son arrêt du 30 juin 1995 concernant le différend entre le Portugal et l’Australie. Le Portugal avait tenté d’annuler un accord sur l’exploitation de la zone maritime du Timor-Oriental signé par l’Australie et l’Indonésie en 1989. Entre autres, Lisbonne reprochait à l’Australie d’avoir conclu ce contrat sans prendre en compte l’autorité administrative du Portugal ou le droit du peuple timorais à l’autodétermination.

Bien que le principe de l’autodétermination soit inscrit dans la Charte des Nations Unies et dans le statut de la CIJ, la Cour a rejeté la demande portugaise parce que, a-t-elle souligné, le principe d’autodétermination et le consentement à la compétence de la Cour sont deux notions distinctes. Autrement dit, la CIJ s’est déclarée incompétente pour statuer sur le comportement de l’Indonésie sans une demande explicite de cette dernière pour une intervention juridique.

La CIJ a également rejeté l’argument du Portugal concernant la souveraineté indonésienne sur le territoire en question. Bien que le Timor-Oriental fût un territoire non-autonome et que son peuple eût le droit à l’autodétermination, avait souligné la Cour, les résolutions de la CIJ ne constituaient pas « une base suffisante pour régler le différend entre les parties ».

La violation du droit international par la Cour européenne

À la lumière de ce précédent, il apparaît clairement que la Cour européenne s’est rendue coupable non seulement d’abus de pouvoir en s’ingérant dans des domaines qui échappent à sa compétence, mais surtout que son comportement dans l’affaire UE-Maroc est en contradiction flagrante avec les règles et usages du droit international.

La principale leçon de la jurisprudence de la CIJ dans l’affaire Portugal contre Australie est que, puisque le Maroc ne reconnaît pas la compétence de la Cour européenne concernant la légitimité de ses actions, cette dernière ne peut annuler les accords UE-Maroc sans violer le droit international.

Le fait que la Cour européenne ait mis en avant « le droit à l’autodétermination des Sahraouis » comme principal argument pour invalider les accords Bruxelles-Rabat suffit comme indication qu’il s’agissait là d’une décision essentiellement politique, motivée par un certain désir de bonne conscience. Le jeu de moralisme fédérateur du polisario, dont l’essentiel de la stratégie est d’élargir son capital de sympathie en se faisant passer comme le « seul représentant légitime du peuple sahraoui opprimé », a influencé le ton et le raisonnement de la Cour. Ainsi donc, derrière l’hostilité anti-marocaine du verdict de la CJUE se cache une volonté angéliste de se positionner du « bon côté de l’histoire », même au détriment du droit international et des faits historiques.

Le polisario n’est pas un sujet de droit international

Si le respect du droit international avait vraiment été la principale motivation de la Cour européenne, comme elle l’a affirmé dans son arrêt, elle aurait dû rejeter la requête du polisario pour deux raisons simples. Premièrement, parce que le Maroc ne reconnaît pas sa compétence ; et deuxièmement, parce que le polisario ne dispose d’aucune personnalité juridique lui permettant de faire appel devant les tribunaux de l’UE, n’étant pas un sujet de droit international.

C’est dire, tant qu’on y est, que l’argument selon lequel le polisario représenterait le « peuple du Sahara occidental » et aurait donc la « capacité d’agir devant la cour de l’UE » n’est pas seulement fallacieux d’un point de vue historique. Pire encore, parce que la Cour européenne est censée dire le Droit, cet argument va à l’encontre des principes fondamentaux du droit international, en particulier ceux de la Convention de Vienne sur le droit des traités.

« Un traité ne crée ni droits ni obligations pour un État tiers sans son consentement », dispose l’article 34 de ladite convention. Or, dans sa décision, la Cour européenne a pourfendu le droit international en appliquant de manière erronée la notion de tiers, laquelle est prévue par cette convention, pour justifier le droit qu’aurait le polisario de présenter un recours contre les accords UE-Maroc. Ce faisant, elle a fallacieusement considéré le Polisario comme une entité juridique et donc un sujet de droit international. L’objectif d’une telle démarche, car il est inconcevable qu’une Cour d’un tel niveau soit ignorante des dispositions internationales qu’elle éventrait en se comportant comme elle l’a fait dans ce dossier, était de réussir la pari de présenter le polisario comme un représentant légitime du « peuple opprimé du Sahara occidental ».

Pourtant, et comme l’a démontré le professeur Abdelhamid El Ouali, la « Convention de Vienne sur le droit des traités ne s’applique qu’aux États et uniquement à eux ». Eva Kassoti, professeure à l’Université des sciences appliquées de La Haye, a abondé dans le sens de cette analyse dans ses nombreux écrits sur le sujet.

Selon Kassoti, les dispositions du Traité de Vienne excluent toute reconnaissance du « peuple du Sahara occidental » en tant que tiers dans les accords entre le Maroc et l’Union Européenne. Elle souligne également le caractère « problématique » de l’interprétation selon laquelle le Sahara aurait un statut juridique distinct du Maroc tant que les Sahraouis jouissent du droit à l’autodétermination en tant que peuple vivant dans un territoire non-autonome.

On voit dès lors pourquoi, dans sa tentative de remettre en cause la légalité des accords liant le Maroc à l’UE, la Cour a négligé l’article 31 de la Convention de Vienne. Ainsi, en ne se concentrant que sur les articles qui soutiennent son argumentaire concernant la prétendue violation des droits des Sahraouis à l’autodétermination et à la jouissance des ressources naturelles du territoire en question, la Cour était dans une démarche de prêter un déguisement de légitimité et d’égalité à sa forfaiture.

La Cour européenne ignore le principe de « pratique subséquente »

En effet, dans son analyse de la conformité des accords Maroc-UE avec des règles pertinentes du droit international, la Cour a délibérément ignoré la pratique et le comportement ultérieurs de Bruxelles à l’égard de Rabat. Pour Eva Kassoti, cette tendance de la Cour à ignorer les règles internationales relatives à la pratique subséquente dans l’application des traités « rend ses conclusions discutables ».

Au cours des trois dernières décennies, il a été clairement établi que la pratique ultérieure des États membres de l’UE a conféré une légitimité à la souveraineté de facto du Maroc sur le Sahara. Comme je l’explique dans mon dernier ouvrage, tout au long des négociations et avant la signature de tous les accords pertinents avec le Maroc, l’UE était pleinement consciente que le Sahara était inclus dans le champ d’application de ces accords. Pour le dire autrement, Bruxelles savait pertinemment que ce territoire était une ligne rouge pour le Maroc, et que toute velléité à la présenter comme ne faisant pas partie du Royaume rendrait impossible toute conclusion d’accord entre les deux parties. Par conséquent, les positions et la pratique ultérieure des États membres de l’UE au fil des ans ont créé des obligations juridiques de l’UE vis-à-vis du Maroc.

En effet, la réaction de réprimande molle ou de prise de distance dont ont souvent fait montre la majorité des États membres de l’UE et de la Commission européenne aux lendemains des décisions hostiles de la Cour concernant leurs accords avec le Maroc s’explique par leur reconnaissance des obligations juridiques découlant de leur pratique subséquente au courant des trois dernières décennies. Il n’est donc pas surprenant que, quelques heures après la dernière invalidation par la Cour des accords agricoles et de pêche, l’Espagne et la majorité des pays de l’UE aient été prompts à réaffirmer leur engagement à préserver leur partenariat « stratégique » et « essentiel » avec le Maroc.

Ces engagements renouvelés soulignent non seulement l’importance stratégique du Maroc pour l’UE, mais aussi la reconnaissance des attentes légitimes que la pratique subséquente de l’UE a suscitées au Maroc quant à la reconnaissance de sa souveraineté sur le Sahara. Dit simplement, les institutions de l’UE et les États membres sont pleinement conscients que le Maroc n’acceptera aucun comportement ni aucune décision qui ne reflète pas les attitudes et pratiques européennes vis-à-vis de la question du Sahara. Ils comprennent qu’une remise en cause de la souveraineté marocaine sur le Sahara pourrait gravement nuire au partenariat croissant entre l’UE et son voisin du sud.

À cet égard, il est révélateur que, tout en appelant à l’annulation de l’accord de 2019 entre le Maroc et l’UE, la Cour ait décidé d’en prolonger sa validité pour 12 mois. Cela montre que même dans ses délires d’activisme juridique, la Cour semble consciente de la nécessité de tenir compte des inquiétudes de la Commission européenne et du Conseil européen, selon lesquelles l’annulation de l’accord pourrait entraîner « des conséquences négatives graves pour l’action extérieure de l’Union européenne et pour la sécurité juridique des engagements internationaux qui lient les institutions et les États membres concernés. » Les sollicitations de la Commission et du Conseil en faveur du maintien de l’accord de 2019 reflètent leur préoccupation qu’une telle annulation ne compromette irrémédiablement les relations entre l’UE et le Maroc.

Sachant que les accords signés avec le Maroc au cours des trois dernières décennies, ainsi que la pratique et les comportements subséquents de ses États membres ont créé des obligations juridiques envers le Maroc, l’UE a toujours cherché à éviter une détérioration sérieuse de ces relations et d’éventuelles batailles juridiques sur l’interprétation des accords qui les sous-tendent. À cet égard, la prise en compte apparente de ce facteur par la Cour constitue l’un des rares points positifs d’un verdict qui s’avère fondamentalement un mépris politiquement motivé et moralisateur du droit international. Tout en accordant une victoire symbolique mais mineure au polisario et à l’Algérie, la Cour a offert à l’UE, à ses États membres et au Maroc un délai suffisant pour déboucher –sur une solution relativement durable à cet imbroglio juridique. La Cour étant parvenue au bout de son angélisme, elle va silencieusement se retirer de la piste de jeu les semaines et mois à venir, permettant ainsi aux chancelleries européennes de préserver leur partenariat stratégique avec Rabat sans remettre en question la souveraineté du Maroc sur le Sahara.

Qui sont les « réels Sahraouis » ?

Fidèle à son raisonnement biaisé dans l’affaire Maroc-UE, la Cour a avancé l’affirmation absurde selon laquelle les personnes consultées par la Commission européenne avant la signature de l’accord de 2019 avec le Maroc ne seraient pas de véritables Sahraouis. Selon la Cour, ces personnes sont simplement des « résidents actuels du territoire », dont une grande partie ne serait pas authentiquement sahraouie, la « majorité de ces personnes étant en exil en Algérie » depuis les années 1970.

L’implication, favorable au polisario dans ce contexte, est que le statut de Sahraoui ne s’appliquerait qu’à ceux vivant dans les camps de Tindouf. Cela soulève la question des critères de la Cour pour définir qui un « réel » ou « véritable » sahraoui et qui ne l’est pas.

Et si, comme semble l'insinuer la Cour, les réfugiés des camps de Tindouf sont les véritables Sahraouis, pourquoi l’Algérie a-t-elle jusqu’ici rejeté toutes les demandes du Conseil de sécurité d’effectuer un recensement dans ces camps ? De ce point de vue, une autre évidence qu’a ignorée la Cour dans son verdict est que l’Algérie refuse un tel recensement parce qu’elle sait que la majorité des personnes dans les camps de Tindouf ne sont pas des Sahraouis originaires du territoire concerné par la dispute au sud du Maroc. La plupart sont originaires de Tindouf même, de la Mauritanie, du Mali et du Niger.

Un autre point qui soulève de sérieuses questions quant aux intentions de la Cour et à sa volonté de qualifier le polisario de « représentant légitime » des Sahraouis est le mensonge flagrant du paragraphe 19 de l’arrêt, où la Cour prétend que le Front polisario a été créé au Sahara le 10 mai 1973. Or, il est bien connu que le polisario a été fondé à Zouirat, en Mauritanie, par un groupe de jeunes Sahraouis qui n’étaient même pas nés sur le territoire dont ils réclament aujourd’hui être les seuls représentants.

Plus grave encore, le même paragraphe contient une autre fausse affirmation indigne d’un organe judiciaire censé être guidé par l’impartialité et la recherche de la vérité. Selon la Cour, l’article premier du manifeste du polisario stipulerait qu’il s’agit d’un « mouvement de libération nationale » dont les membres « luttent pour l’indépendance totale et la restauration de la souveraineté du peuple sahraoui sur l’ensemble du territoire de la République arabe sahraouie démocratique. »

En réalité, le manifeste indique que le polisario est « l’expression unique des masses, optant pour la violence révolutionnaire et la lutte armée comme moyen pour que le peuple arabe sahraoui puisse regagner sa liberté totale et contrer les manœuvres du colonialisme espagnol ». Mais encore plus révélateur du biais de la Cour et de son ignorance des faits historiques fondamentaux en lien avec le conflit territorial en question a été le fait de prétendre que la RASD, l’entité politique du polisario, existe depuis la création du groupe séparatiste.

On voit donc ici encore la volonté de la Cour de remettre en question la légitimité des revendications du Maroc sur le Sahara, notamment en soutenant les prétentions séparatistes du polisario. Cette volonté est également manifeste dans le paragraphe 17 de son arrêt, où elle fait référence à la Résolution 2229 de décembre 1966, dans laquelle l’Assemblée générale de l’ONU exhortait l’Espagne à permettre à la population du territoire d’exercer son droit à l’autodétermination.

Dans le paragraphe 3 de cette résolution, l’Assemblée générale demandait « à la puissance administrante de déterminer, dans les plus brefs délais, conformément aux vœux de la population autochtone du Sahara espagnol et en consultation avec les gouvernements de la Mauritanie et du Maroc ainsi qu’avec toutes les autres parties intéressées, les modalités de la tenue d’un référendum sous les auspices des Nations Unies pour permettre à la population autochtone du territoire d’exercer son droit à l’autodétermination. » Pourtant, en citant cet article, la Cour a curieusement omis la partie où le Maroc est mentionné en tant que partie concernée, aux côtés de la Mauritanie.

On peut attendre d’un avocat une lecture sélective d’un dossier. Parce que son objectif est de remporter un verdict en faveur de son client, il peut opérer comme bon lui semble dans les limites de la légalité, y compris en omettant certains faits cruciaux, indispensables qui ne servent pas son argumentaire. Mais un juge a le devoir de se montrer impartial et équitable. Il doit donc prendre en compte tous les faits, et sa décision doit être fondée sur une analyse complète et objective. Toute lecture biaisée ou toute analyse partielle, marquée par des omissions délibérées ou des mensonges, mène nécessairement à un résultat tronqué et partial, souillant ainsi la réputation du tribunal qui s’y est attelé. Et tel est le cas ici avec la Cour de justice de l’UE, dont le processus décisionnel a été influencé par une analyse politisée et biaisée des faits.

La très douteuse légitimité du polisario

Comme je l’ai démontré dans mon récent ouvrage sur le conflit du Sahara, l’idée d’un peuple sahraoui pleinement formé et distinct est une pure invention, construite et promue par l’Algérie avec l’aide de chercheurs et de commentateurs idéologiquement motivés.

Charles Vanhecke, correspondant du journal Le Monde à Madrid, l’a amplement souligné dans un article de juin 1979. Bien que les dirigeants espagnols savaient parfaitement que « le polisario est composé pour moitié de Sahariens originaires du Niger, du Mali, de la Mauritanie et de l’Algérie », écrivait-il, ils étaient prêts à soutenir le groupe sous le prétexte qu’il avait « réussi à créer des liens communs parmi les populations sahraouies. »

Un rapport de décembre 1977 du Bureau américain de la recherche et du renseignement a également démystifié l’affirmation selon laquelle les habitants des camps de Tindouf seraient tous originaires du Sahara. Une très « grande partie » des Sahraouis des camps de Tindouf ne sont pas natifs du territoire saharien concerné par la dispute, selon le rapport, précisant qu’ils avaient plutôt convergé vers la région depuis l’Algérie, la Mauritanie, le Mali et même d’autres parties du Maroc. La plupart sont venus au Sahara « soit pour fuir la sécheresse du Sahel, soit parce que des représentants algériens et du polisario les avaient incités à s’y installer. »

Mustafa Salma Ould Sidi Mouloud, ancien chef de police du polisario, a corroboré ces observations lors d’un entretien qu’il m’a accordé en janvier 2020. Selon cet ancien haut responsable du mouvement séparatiste, « l’Algérie et le polisario font tout leur possible pour empêcher la communauté internationale de se rendre compte qu’un tiers des Sahraouis dans les camps sont des Rguibat du sud-ouest de l’Algérie et n’ont aucun lien avec le Sahara. »

Pourtant, la décision de la Cour de l’UE semble reposer sur le principe de la souveraineté permanente sur les ressources naturelles (PSRRN), considérant le consentement de la population locale comme une condition sine qua non pour que les accords entre le Maroc et l’UE soient conformes au droit international. Or comme l’a si bien démontré le professeur El Ouali, « le PSPRN est un attribut des États, non des peuples. »

Beaucoup de Sahraouis dans les camps de Tindouf ont aujourd’hui perdu confiance dans le polisario. Certains accusent les séparatistes de corruption généralisée et de détournement de l'aide humanitaire destinée aux réfugiés, tandis que d’autres – la majorité, en fait – ont simplement cessé de croire en la capacité du polisario à mettre fin à leur souffrance.

Ainsi, plutôt que de voir en lui un mouvement de libération nationale ou un représentant légitime de leurs profondes aspirations, beaucoup dans ces camps considèrent aujourd'hui le polisario comme la cause de la perpétuation de leur tragédie.

Incohérence avec le processus politique mené par l’ONU

En plus de manquer de compétence pour statuer sur la validité des accords entre le Maroc et l’UE, la décision de la Cour emploie un langage incompatible avec celui utilisé par le Conseil de sécurité de l’ONU, seul organe légitime pour délibérer sur le conflit au Sahara.

Alors que l’ONU évoque un processus politique visant à parvenir à une solution négociée, basée sur le compromis et acceptable pour les deux parties, l’arrêt de la Cour européenne met l’accent sur l'idée que l'autodétermination est synonyme d'indépendance. La Cour, en effet, a affirmé sans équivoque que le « peuple du Sahara occidental » est engagé dans une « lutte pour l'exercice de son droit à l'autodétermination et la création d'un État sahraoui souverain ». En utilisant l'expression « création d'un État sahraoui souverain », les juges de la Cour n’ont pas seulement adopté une lecture anachronique du conflit autour du Sahara ; ils ont surtout révélé leur parti pris manifeste et l'issue qu'ils souhaitent voir à la fin du processus politique mené par l'ONU.

En insinuant que le droit à l'autodétermination implique nécessairement la création d'un État indépendant, les juges de la Cour ont mis en évidence leur ignorance – feinte ou réelle – de dispositions onusiennes fondamentales. On peut citer, entre autres, son ignorance systématique des résolutions 1541 de 1960 et 2625 de 1970, qui stipulent que le droit à l'autodétermination peut s'exercer par « l’émergence d'un État souverain indépendant, l'association libre avec un État indépendant ou l'intégration à un État indépendant. » Cette interprétation sélective des règles pertinentes du droit international est indigne d'une Cour censée défendre ce même droit.

Au lieu de cela, la Cour utilise un langage rappelant celui des résolutions de l'Assemblée générale adoptées entre 1979 et 1990, qui défendaient le droit des Sahraouis à l'autodétermination et à la création de leur État indépendant. Non seulement la Cour fait preuve ici d’une compréhension tendancieuse du droit à l'autodétermination, mais elle fait aussi preuve d’amnésie quant au processus politique en cours, mené par l’ONU dans l’affaire du Sahara.

Plus on lit entre les lignes de la décision de la Cour, plus son parti pris est évident. Le Conseil de sécurité a depuis 21 ans enterré l’option de référendum au Sahara, concentrant ses efforts sur une solution politique, mutuellement acceptable basée sur le compromis.

Pourtant, le consensus mondial croissant sur la nécessité du compromis et du réalisme n’a pas été jugé digne d’une mention par la Cour, qui n’a fait qu’une brève référence au processus politique initié en 2003 et accéléré depuis 2007. En évitant de mentionner les appels répétés du Conseil de sécurité depuis 2007 en faveur d’une solution politique de compromis, la Cour s’est concentrée sur le fait que les résolutions du Conseil de sécurité ont « régulièrement réaffirmé que toute solution politique doit permettre l’autodétermination du peuple du Sahara occidental dans le cadre d’accords conformes aux principes et objectifs de la Charte des Nations Unies. »

La Cour a choisi de manière intéressée de limiter sa mention du processus onusien à la Résolution 34/37 de 1979, qui qualifie le Maroc d’« occupant » et insiste sur le droit du peuple sahraoui à l’autodétermination et à l’indépendance. La Cour s’est ainsi engagée dans une croisade juridique et politique visant à prouver que la simple mention de l'autodétermination dans un document de l'ONU équivaut à une déclaration formelle selon laquelle l'issue souhaitée de tout le processus serait la création d'un État indépendant, et que le Sahara ne pourrait en aucun cas être considéré comme marocain. En agissant ainsi, la Cour semble ignorer que la Résolution 34/37 a perdu toute pertinence dans la résolution de ce conflit.

Depuis 1990, l’Assemblée générale, qui avait longtemps soutenu l’option de l’indépendance du Sahara, a été dépouillée de son rôle dans l’examen de ce différend territorial. Depuis, les résolutions adoptées par l’Assemblée générale au cours des 17 dernières années, la plus récente étant la Résolution 78/85 adoptée le 7 décembre 2023, « soutiennent le processus politique initié par la Résolution 1754 (2007) du Conseil de sécurité. »

De plus, après avoir pris en main la résolution du conflit en 1990, le Conseil de sécurité a exploré l'idée d'un référendum permettant à la population du Sahara de choisir entre l'intégration au Maroc ou l'indépendance. Cependant, les désaccords sur l'éligibilité des électeurs ont conduit à l'échec du Plan de règlement, ainsi que des Plans Baker de 2001 et 2003.

L'échec de l'approche par référendum a finalement conduit le Conseil de sécurité à écarter cette option. Résultat : le terme « référendum » n'a plus été mentionné une seule fois au cours des 21 dernières années. Quiconque prend le temps de lire les résolutions du Conseil de sécurité et les rapports récents du Secrétaire général de l'ONU sur le Sahara constatera que le processus politique de l'ONU exclut l'option d'un référendum d'indépendance et met l'accent sur la nécessité d'une solution politique fondée sur le compromis.

« Mal nommer les choses, c'est ajouter au malheur du monde », disait Albert Camus. De même, en déformant le conflit du Sahara, en manipulant le droit international et en simplifiant de manière excessive les complexités historiques et sociales du conflit pour arriver à une décision politique simpliste et erronée, la Cour européenne s'aligne sur ceux qui, en se posant en défenseurs d'un peuple sahraoui mythifié, nourrissent l'illusion de l'indépendance et perpétuent ainsi l'impasse diplomatique et la tragédie politico-sociale qui va avec.