L’AFD vient de publier un intéressant papier de recherche sur les effets de la politique budgétaire sur la pauvreté et les inégalités au Maroc. L’article scientifique a été réalisé par Houssine Ihnach et Abdenbi El Ansary de la Direction des études et des prévisions financières du Ministère de l'économie et des finances, Abdelfettah Hamadi et Hassan Bakrim de l’Observatoire national du développement humain, Hélène Ehrhart de l’Agence française de développement et Stephen D. Younger du Committement to equity (CEQ) Institute.

Le document confirme ce que l’on savait déjà, de manière intuitive, avec des données scientifiques qui se basent sur une grille d’analyse universelle produite par l’institut CEQ (Engagement pour l’Equité), qui permet également de comparer les performances du pays par rapport à d’autres nations au même stade de développement.

L’idée est de voir si la politique budgétaire de l’Etat marocain permet de jouer son rôle de redistribution des richesses, en agissant notamment sur la baisse du taux de pauvreté et des inégalités sociales. L’analyse s’appuie essentiellement sur le caractère progressif des impôts et des transferts sociaux et leurs aptitudes à réduire les inégalités et la pauvreté, et tente d’identifier les bénéficiaires directs et indirects des dépenses budgétaires et repérer les catégories sociales qui supportent le fardeau de l’impôt.

Les conclusions de cette équipe de chercheurs sont sans appel : malgré un grand effort budgétaire fourni par l’Etat, grâce à une forte progression des recettes fiscales depuis 2001 et une augmentation sensible du budget des secteurs et des programmes sociaux, les effets sur la pauvreté et les inégalités sociales sont peu palpables. Ils notent certes des améliorations sur la durée, mais qui restent loin des résultats obtenus par des pays comparables.

Plus de la moitié des Marocains se déclarent pauvres

L’étude s’est ainsi attelée dans une première partie à étudier l’évolution des indicateurs de pauvreté au Maroc. La tendance qui ressort est baissière comme le montrent les indicateurs monétaires communément admis dans le monde, comme la dépense annuelle moyenne par habitant. Entre 2012 et 2017, le taux de pauvreté absolue était en baisse de 5,7 points, passant de 7,1 à 1,4%. Idem pour la vulnérabilité à la pauvreté qui s'est atténuée de 15,7% en 2012 à 9% en 2017.

En revanche, le taux de pauvreté relative, quoiqu’en baisse tendancielle, demeure important surtout en milieu rural. A l’échelle nationale, ce taux a baissé de 1,7 point par rapport à 2012 pour se situer à 19,7% en 2017. Le repli du niveau de la pauvreté est plus soutenu en milieu urbain puisque ce taux s’est situé à 8,7 % en 2017, en baisse de 2,1 points par rapport à son niveau de 2012.

Des indicateurs qui confirment le discours des pouvoirs publics et appuient les résultats obtenus ces dernières années sur le front de la lutte contre la pauvreté. Mais tout cela reste des indicateurs sur le papier. Des chiffres froids qui n’impactent pas le moral ou la perception des ménages.

Les auteurs du papier présentent ainsi une autre mesure de la pauvreté "sentie", dite aussi "pauvreté subjective". Un indicateur qui ne se base pas sur les données macro de la dépense annuelle par tête d’habitant, mais sur les déclarations des ménages et leur classement sur une échelle du bien-être. Alors que les chiffres de la pauvreté, absolue ou relative sont en baisse, la pauvreté ressentie ressort non seulement en hausse sur la durée étudiée (2012-2017), mais nettement loin des taux affichés par les statistiques officielles. Plus de la moitié des Marocains (50,1%) s’étant déclarés pauvres en 2017 contre 46,6% en 2012 !

L’étude note également dans le même chapitre le niveau relativement élevé des inégalités économiques aussi bien pour les revenus (34,1%) et les salaires (27,4%) que pour les dépenses de consommation (22,1%).

Cette perception du niveau de la pauvreté ainsi que le niveau élevé des inégalités n’ont pas lieu d’être au regard de l’énorme effort budgétaire consenti par l’Etat pour lutter contre ces deux phénomènes, ainsi que de la nette amélioration des moyens mis à disposition pour ce faire.

Les recettes fiscales multipliées par trois en 15 ans !

Le papier note ainsi une forte augmentation des recettes fiscales de l’Etat entre 2001 et 2017. Celles-ci sont passées à 225,5 milliards de dirhams, soit près de trois fois plus leur niveau de 2001 (84,2 milliards).

Un résultat obtenu au prix d’une hausse de la pression fiscale, passée de 18,9% à 21,2% sur la même période.

Les principaux contributeurs à cette hausse des recettes fiscales sont les impôts directs, dont le poids est passé de 33,4% en 2001 à 41,4% en 2017. Une évolution attribuable à l’IS, dont les recettes ont progressé de 8,4 points au moment où les recettes fiscales au titre de l’IR ont enregistré une légère baisse de 0,4 point.

La part des impôts indirects dont le total des recettes fiscales n’a augmenté pendant ce temps-là que de 1,7 point pour s’établir à 48,2% en 2017. Une évolution qui cache d’énormes disparités entre la TVA dont les recettes se sont appréciées de 8,4 points (à 36,1%), la TIC qui a vu sa part régresser de 6,8 points à 12,1% et les recettes douanières qui se sont carrément effondrées passant de 14,7% à 3,8% dans le total des recettes fiscales.

Un repli qui s’explique, comme le notent les rédacteurs du papier, par « le processus de démantèlement tarifaire dans lequel s’est inscrite l’économie nationale ».

Avec ces recettes qui évoluent, l’Etat a donc eu les moyens pour financer l’effort social, notamment dans les secteurs de l’éducation et de la santé. L’étude montre, chiffres à l’appui, que ces deux secteurs apparaissent comme prioritaires quand on lit l’évolution du budget de l’Etat sur une longue période.

Factuellement, les dépenses sociales sont au cœur de la priorité budgétaire

« Les secteurs sociaux ont été placés au cœur de l’action des pouvoirs publics. Il suffit, pour s’en convaincre, de constater que la part de ces secteurs dans le budget général de l’Etat s’est située à 52,8 % en moyenne sur la période 2007-2017. En termes d’évolution, les crédits alloués aux secteurs sociaux ont enregistré une augmentation importante durant la période 2007-2017, passant de 74,3 milliards de dirhams en 2007 à 122,3 milliards de dirhams en 2017, soit un accroissement de l’ordre de 72,6 % en l’espace de 11 ans, et un taux d’accroissement annuel moyen de 5,1 % sur cette période », note l’étude.

L’analyse sectorielle de l’évolution des dépenses sociales de l’Etat révèle toutefois la prépondérance du secteur de l’éducation et, dans une mesure moindre, celui de la santé. Les dotations allouées à ces deux secteurs ont représenté près de 28% du budget de l’Etat hors dette et 56,3% du total des dépenses sociales de l’Etat en 2017. Le secteur de l’éducation compte à lui seul pour 22% du budget général de l’Etat en 2017, et celui de la santé, 6%.

En plus de l’effort alloué à ces deux secteurs, plusieurs programmes sociaux ont été mis en place pour venir à bout de la pauvreté et réduire les inégalités économiques et sociales : INDH, Tayssir, Ramed, Aides aux veuves, 1 million de cartables… L’étude recense globalement 139 programmes à fin 2017.

Le tout appuyé par un système de soutien au pouvoir d’achat des ménages via les subventions de la Caisse de compensation, dont le budget est passé de 4 milliards en 2001 (0,9% du PIB) à 54,9 milliards en 2012 (6,5% du PIB) avant de baisser aux alentours de 15 milliards après la sortie des hydrocarbures du périmètre des produits subventionnés.

Beaucoup de moyens et peu de résultats : le paradoxe marocain

Factuellement donc, tout plaide pour une amélioration des indicateurs de pauvreté, une réduction des inégalités, l’amélioration du bien-être de la population… Mais l’analyse scientifique par la méthode CEQ révèle que ces efforts ont certes permis d’améliorer la situation sociale des Marocains, mais que les résultats obtenus par le Maroc en matière de réduction des inégalités restent loin des objectifs escomptés et des résultats obtenus par des pays comparables au Maroc.

« La comparaison des performances enregistrées par le Maroc en la matière avec celles d’un échantillon de pays ayant appliqué l’approche CEQ permet de relever que les résultats obtenus par le Maroc au titre de l’impact de sa politique budgétaire sur la réduction des inégalités demeurent en dessous de la moyenne de l’échantillon (-7 pbs contre -5,1 pbs pour le cas marocain) », note le papier de recherche.

« Des pays comme l’Argentine, l’Afrique du Sud, le Brésil, le Mexique ou encore la Tunisie et le Chili ont mieux fait que le Maroc, reflétant ainsi l’efficacité de leurs politiques, notamment de ciblage des dépenses budgétaires. Ils ont réussi à maximiser les retombées socio-économiques de leurs politiques budgétaires dans des proportions significatives, quoique différenciées d’un pays à l’autre », détaille l’étude. Le Maroc ne dépasse sur ce registre que trois pays : l’Arménie, la Jordanie et l’Indonésie.

Même constat sur l’incidence de la politique budgétaire sur la pauvreté. L'Institut CEQ recommande d’ailleurs sur ce registre de se baser sur le revenu consommable du ménage plutôt que le revenu de marché qui prend en compte les prestations gratuites fournies par l’Etat (éducation et santé notamment).

Le résultat est frappant, puisque l’on passe d’une réduction du taux de la pauvreté à une légère hausse. « Initialement situés à 1,4 % et 10,5 % sur la base du revenu de marché, les taux de pauvreté et de vulnérabilité sont passés à 1,8 % et 12,4 % respectivement sur la base du revenu consommable, soit des augmentations de 0,4 point et 1,9 point de pourcentage. Par rapport aux résultats enregistrés par les pays de l'échantillon, le Maroc affiche une performance également modeste, mais légèrement supérieure à certains pays comme la Tunisie, le Brésil et l'Arménie », peut-on lire dans le papier.

Autre donnée intéressante à noter : l’effet négatif des subventions nettes des impôts indirects.

« Les incidences qui en découlent sur le niveau de pauvreté et de vulnérabilité sont loin d'être favorables. En effet, les taux de pauvreté et de vulnérabilité augmentent de 0,4 point et de 2,1 points sur la base du revenu consommable. Le poids important des impôts indirects contribue à réduire significativement l'impact positif induit par les subventions indirectes sur les revenus de marché », ajoute l’étude. Une manière de dire que l’Etat prend d’une main (à travers les impôts indirects) plus qu’il ne donne à travers les transferts directs ou les subventions.

Quand la progressivité de l’impôt creuse les inégalités

Dans une autre partie de l’étude, les chercheurs se sont intéressés au ciblage des différentes politiques publiques, à l’effet de la progressivité de l’impôt et leur lien avec la réduction des inégalités et des rapports.

Globalement, les résultats obtenus, grâce à des indicateurs scientifiques, ont permis de relever que toutes les couches de la population sont bénéficiaires nets des dépenses de l’Etat, à l’exception des populations riches dont les impôts payés dépassent les bénéfices reçus. Et à l’instar de ce qui a été observé dans la plupart des pays ayant appliqué la démarche analytique CEQ, c’est les populations les plus pauvres qui sont les principales bénéficiaires des effets de la politique budgétaire menée par les pouvoirs publics.

Mais ce résultat cache d’énormes disparités et aberrations.

Ainsi, sur le chapitre de la progressivité de l’impôt, l’étude démontre que si les prélèvements obligatoires directs (IR et AMO) sont fortement concentrés sur les ménages les plus riches du pays, le caractère progressif de ces prélèvements n'a pas favorisé l’atténuation des inégalités, et n’a pas contribué non plus à infléchir la pauvreté. Ce qui révèle un contresens flagrant puisque l’idée même d’instauration d’un impôt progressif vise en premier lieu à réduire les inégalités et à redistribuer une partie des revenus des plus riches aux plus pauvres…

Même résultat pour les impôts indirects (TVA, TIC…) qui ont un résultat neutre sur les inégalités et ont même produit un impact négatif sur la pauvreté. Une analyse qui montre que la TVA n’est pas un outil approprié pour la réduction des inégalités et ce, malgré l’existence de taux réduits sur les produits consommés par les pauvres.

Les programmes sociaux bénéficient parfois plus aux riches qu’aux pauvres…

L’étude a analysé également le ciblage des instruments et programmes sociaux destinés aux pauvres et à la réduction des inégalités. Si le résultat global montre que ces programmes (transferts monétaires ou quasi monétaires, directs ou indirects) ont contribué à réduire la vulnérabilité et les inégalités, quoique dans une ampleur relativement limitée, leur ciblage souffre de plusieurs lacunes.

Premier exemple : la compensation. La structure des subventions par produit et par décile (catégorie de la population) montre que près de la moitié de la subvention à la farine est destinée à 40% des plus pauvres de la population. Par contre, ce sont les riches qui tirent le plus profit des subventions du sucre et du gaz butane. En effet, les 20% les plus riches bénéficient à hauteur de 28% et 27% des dépenses de compensation afférant au sucre et au gaz butane respectivement.

Pour ce qui est du programme Tayssir, l’étude montre que ce dernier bénéficie à hauteur de 11% à la population âgée de 6 à 17 ans du premier quintile contre une moyenne de 6% pour les enfants du même âge de la population marocaine (Les quintiles correspondent au revenu du marché : « 1 » est le quintile le plus pauvre et « 5 » le plus riche). Ce programme soulève aussi la question de l’efficacité de son ciblage puisqu’il bénéficie également à 1% des enfants âgés de 6 à 17 ans relevant du dernier quintile, c’est-à-dire de la population riche !

« Une telle situation traduit dans son substrat soit des erreurs d’exclusion des personnes bénéficiaires soit des erreurs d’inclusion de personnes pour lesquelles le programme n’était pas destiné au préalable », note les rédacteurs du papier.

Le même constat d’erreurs de ciblage est relevé au niveau du programme relatif aux cantines scolaires. Ce programme bénéficie à 12% des enfants âgés de 6 à 17 ans du premier quintile, mais aussi à 2% des enfants du même âge du cinquième.

Les bourses d’études bénéficient à 5% des Marocains âgés entre 18 et 25 ans. Cette proportion varie entre 5% et 6% pour les quatre derniers quintiles, contre 4% pour le premier. Ce qui veut dire que les bourses censées aller aux plus pauvres finissent dans la poche de populations plutôt aisées voire riches. 

« Ce constat semble être cohérent avec les taux d’accès aux études universitaires relativement faibles pour le premier quintile, mais soulève, néanmoins, la question de l’efficacité et l’efficience du ciblage afférant à ce programme budgétaire. Au même titre que les allocations familiales, les pensions bénéficient davantage aux quintiles supérieurs, comparativement au premier quintile », explique l’étude.

Seuls les programmes « transport scolaire » et « hébergement scolaire » ne souffrent pas de ce problème de ciblage. Mais ils affichent toutefois un faible taux de couverture ce qui réduit leur impact sur les inégalités et les vulnérabilités.

Education : la gratuité ne garantit pas l’ascension sociale

Selon l’étude, les services publics de l’éducation et de la santé, qui contribuent à hauteur de 9% dans le revenu de marché, s’avèrent l’instrument dont l’impact social est le plus élevé au vu de leurs poids budgétaires et du fait que les riches recourent davantage au privé qu’au public.

Néanmoins, pour l’éducation par exemple, l’étude démontre que le caractère progressif des dépenses dans ce service public perd de son intensité à mesure que le niveau de scolarité s'accroît.

« Cette situation s’explique en grande partie par la concentration des bénéficiaires relevant des deux premiers déciles sur le cycle primaire et leur présence déclinante au niveau du secondaire qualifiant et de l’enseignement supérieur », explique le papier

En détail, le service public de l’éducation au cycle primaire affiche un taux de couverture significativement élevé. Ce taux s’élève en moyenne à 88% pour les enfants âgés entre 6 et 11 ans, relevant des quatre premiers quintiles. Il atteint, en revanche, une proportion modérée pour le quintile le plus riche avec uniquement 44% (qui recourt au privé). La gratuité du service public de l’éducation et le desserrement des contraintes d’accessibilité à l’école expliquent cette situation.

« De l’autre côté, la tendance observée au cycle primaire s’estompe relativement au niveau du secondaire collégial et avec une intensité croissante au niveau du secondaire qualifiant et de l’enseignement supérieur. En effet, la couverture des services de l’éducation au collège s’élève à 45% pour les enfants âgés entre 12 et 14 ans du premier quintile, soit un taux largement en deçà de la moyenne nationale, pour cette catégorie d’âge, qui est de 56%. Cette tendance se poursuit de manière accélérée dans les cycles subséquents puisque le taux de couverture au niveau du secondaire qualifiant et de l’enseignement supérieur n’est que de 16% et 7% respectivement pour le premier quintile, contre des moyennes nationales respectives de 34% et 17% ».

Ces résultats laissent suggérer, de toute évidence, que le facteur de gratuité à lui seul est insuffisant pour induire un accroissement des effectifs scolarisés aux niveaux du secondaire et encore moins dans l’enseignement supérieur, concluent les auteurs de l’étude.

Réorienter la politique budgétaire en faveur de l’équité sociale

Ce diagnostic exhaustif des principales facettes de la politique budgétaire au Maroc a permis de relever un certain nombre de progrès encourageants sur le front de la lutte contre la pauvreté et de l’atténuation des inégalités, note l’étude. Néanmoins, les progrès jusque-là enregistrés par le Maroc demeurent encore insuffisants pour faire face à l’acuité des défis sociaux encore persistants.

D’ailleurs, l’examen de l’impact de la politique budgétaire au Maroc, comparativement à un échantillon de pays émergents et en développement, a permis de montrer que cet impact est relativement moindre surtout pour ce qui est des incidences des instruments budgétaires déployés en termes de réduction des inégalités et de la pauvreté.

L’une des explications possibles de cette situation réside dans le fait que les instruments budgétaires qui sous-tendent l’action sociale de l’Etat n’agissent pas dans la même ampleur et avec la même efficacité pour susciter autant la réduction de la pauvreté que le repli significatif des inégalités. Les auteurs de l’étude résument ainsi ce paradoxe marocain en quatre principaux points :

- En matière de politique fiscale, certains instruments, en l’occurrence les prélèvements obligatoires directs, de par leur progressivité, agissent en faveur de la baisse des inégalités mais ne suscitent guère une inflexion de la pauvreté. En outre, certains impôts indirects, comme la TVA, affichent un caractère indifférent vis-à-vis des inégalités, tout en ayant un impact négatif sur la pauvreté.

- Pour ce qui est des transferts monétaires et quasi monétaires, ceux-ci contribuent favorablement à la réduction des inégalités et de la pauvreté. Néanmoins, l’ampleur de cette contribution est contrainte par le volume réduit des budgets alloués aux programmes sociaux y afférents.

- Concernant les subventions, leur incidence en termes de réduction de la pauvreté et des inégalités est bien réelle. Néanmoins, l’absence d’une politique de ciblage appropriée fait en sorte que ces dépenses budgétaires profitent concomitamment à l’ensemble des couches sociales, abstraction faite de leurs niveaux de vie.

- S’agissant des dépenses budgétaires afférant aux services publics de base, notamment en matière d’éducation et de santé, leur contribution à la réduction de la pauvreté et des inégalités est de loin la plus significative. L’importance des budgets qui y sont consacrés explique en grande partie cette situation. Néanmoins, deux défis restent posés. Le premier défi a trait à la progressivité des dépenses d’éducation, qui baisse significativement au fur et à mesure que le niveau de scolarité s'accroît. Le second défi réside dans la résorption des erreurs de ciblage relevées au niveau du programme RAMED qui semble bénéficier également à des catégories sociales pour lesquelles celui-ci n’est pas destiné.

Dans le but de faire face à ces contraintes et maximiser les retombées de la politique budgétaire en termes de lutte contre la pauvreté et les inégalités, l’étude a permis d’identifier quelques propositions à caractère stratégique, consultables sur le lien mis au début de l'article.

Celles-ci sont structurées autour de deux axes. Le premier a trait à l’impératif d’optimiser les instruments budgétaires déployés, en corrigeant les dysfonctionnements relevés. Le second axe porte sur l’opportunité d’inscrire les exigences de l’inclusivité sociale au cœur des politiques publiques devant forger l’ossature du nouveau modèle de développement.

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