La sincérité des comptes de l’Etat: à quand l’application?

Les entorses au principe de sincérité ne résultent pas toujours d’infractions comptables à proprement parler; il peut en effet s’agir de manipulations comptables régulières, mais visant à dissimuler certaines opérations financières, ou à jouer sur l’imputation de celles-ci.

Ces manipulations peuvent en particulier être décidées afin d’afficher un solde budgétaire conforme aux objectifs fixés.

Il faut reconnaître que les principes d’universalité et d’annualité sontmis à mal par des artifices destinés à amputer le budget de l’Etat d’une partie de sa substance:l’usage des opérations des budgets annexes et des comptes spéciaux du Trésor est souvent abusif; les reports de crédits deviennent un moyen, marqué d’opacité, de repilotage budgétaire.

En effet, la LOLF consacre doublement la notion de sincérité.

Elle érige la sincérité en principe budgétaire en précisant que les lois de finances présentent de façon sincère l’ensemble des ressources et des charges de l’Etat. Leur sincérité s’apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler (Article 10). Elle consacre la sincérité comptable en imposant que les comptes de l’Etat doivent être réguliers, sincères et donner une image fidèle de son patrimoine et de sa situation financière (Article 32). Elle donne également aux parlementaires les moyens de mieux détecter d’éventuelles insincérités, en particulier grâce à l’amélioration substantielle de l’information qui leur est délivrée.  

La sincérité budgétaire ne doit pas être confondue avec la sincérité comptable, même si elle l’inclut. Les lois organiques précédentes relatives aux lois de finances ne comportaient aucune définition de la sincérité budgétaire ni de la sincérité des comptes de l’Etat. Les budgets publics ayant essentiellement un caractère de prévision et d’autorisation (consentement à l’impôt et autorisation de dépenser), la priorité était portée sur le respect de la procédure.

Le principe de sincérité se confondait alors presque avec celui de régularité, d’autant plus que la logique de moyens prévalait sur la logique de résultats. Dans la nouvelle loi organique, les quatre principes fondamentaux traditionnels du droit budgétaire (l’unité, l’universalité, l’annualité et la spécialité), vont être renforcés par le nouveau principe de sincérité budgétaire qui repose sur l’idée de la sincérité des prévisions budgétaires, en recettes comme en dépenses.

Le concept de sincérité, bien que désormais affirmé, reste difficile à cerner, s’agissant tant de ce qu’il recouvre que de ce qu’il implique. Le terme «sincérité» lui-même n’est pas défini avec précision. Il peut revêtir des sens multiples: sincérité de l’information, des hypothèse relatives à l’environnement économique, des prévisions de recettes,  des procédures budgétaires, de la présentation du budget...

En conséquence, ses effets juridiques sont relatifs et réduisent donc sa portée contraignante. La sincérité apparait ainsi comme une obligation de moyens, un objectif à atteindre. Le contrôle de la sincérité des lois de financement portera donc en premier lieu sur la crédibilité des évaluations et l’exactitude des informations figurant dans le texte, compte tenu des aléas inhérents à de telles prévisions et des incertitudes particulières liées à l’évolution socio-économique et aux données de l’année à venir.

Trois acteurs institutionnels dont la mission est justement le contrôle de l’effectivité des lois organiques des finances seront sollicités dans la pratique pour donner sens et corps à cette notion. Tout d’abord, la recherche de la sincérité fonde les pouvoirs de contrôle que détiennent les assemblées législatives. La sincérité budgétaire résulte de la nécessité d’une information aussi complète et fiable que possible aux élus de la nation. C’est donc sous cet angle que la notion de sincérité doit se traduire par des dispositifs  permettant de s’assurer que les parlementaires n’ont pas été concrètement lésés par une information lacunaire.  

Les lacunes de l’information statistique relative aux finances publique sne sont pas à démontrer. Quelques exemples: l’imprécision de l’information relative aux recettes et aux dépenses publiques, notamment les  données infra-annuelles sur les dépenses; les lacunes sur la comptabilité patrimoniale, la confection d’indicateurs de résultats qui s’apparente plus à un exercice formel qu’à un suivi rigoureux des objectifs.

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Le rapport préliminaire peut être consulté ou téléchargé ici. Une synthèse est disponible ici.

Toutes ces insuffisances ne permettent pas des débats parlementaires éclairés et ne facilitent pas le contrôle pertinent des finances publiques. Par ailleurs, il faut relever que la débudgétisation, telle qu’elle s’exprime à travers les Comptes spéciaux constitue un obstacle à la conduite d’un contrôle parlementaire optimal.

Ensuite, il est probable que la certification des comptes, mission confiée à la Cour des comptes par la LOLF, se traduira par un renforcement de l’effectivité du principe de  sincérité à l’occasion de son contrôle de l’exécution des lois de finances. Le principe de sincérité n’a pas la même portée s’agissant des lois de règlement et des autres lois de finances: pour la loi de finances de l’année, les lois de finances rectificatives prises selon les procédures d’urgence, la sincérité se caractérise par l’absence d’intention de fausser les grandes lignes de l’équilibre déterminé par la loi de finances.  

La sincérité de la loi de règlement est un concept plus exigeant. Elle s’entend, quant à elle,  comme imposant l’exactitude des comptes. L’exactitude des comptes devrait en effet conduire le juge constitutionnel à exercer un contrôle plus approfondi que celui limité aux erreurs manifestes, puisqu’il s’agit pour lui de se prononcer sur la base d’éléments objectifs, alors que les prévisions contenues dans les lois de finances initiales et rectificatives relèvent davantage de la subjectivité. 

Enfin, la jurisprudence à venir du Conseil Constitutionnel sera particulièrement riche d’enseignements pour forger progressivement le nouveau principe du droit budgétaire, celui de sincérité. 

Celui-ci se trouve à la frontière du droit et de l’appréciation politique. Il va  donner lieu à une jurisprudence constitutionnelle après l’entrée en vigueur complète des lois organiques relatives aux lois de finances et aux lois de règlement.

Il sera probablement appelé à évoluer dans un sens qui renforcera encore les pouvoirs de contrôle du Parlement sur le vote et l’exécution du budget de l’Etat, sachant que le consentement à l’impôt, et donc aux dépenses qu’il permet de financer, est le fondement de la démocratie représentative.

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