Budget 2016: les griefs de la Cour des comptes sont-ils les vrais enjeux?

Le rapport préliminaire peut être consulté ou téléchargé ici. Une synthèse est disponible ici.

Ce rapport a posé de nouveau la sempiternelle question de la transparence et de la sincérité des comptes publics.

Son intérêt vient du fait que la loi de Finances pour l’année 2016 est la première adoptée sous l’égide de la nouvelle loi organique relative à la loi de Finances (LOF).

La Cour des comptes entame, à travers ce rapport, un processus d’accompagnement de l’exécution de la loi de Finances tel que défini par la nouvelle Constitution de 2011 qui dispose que "la Cour des comptes est l’Institution supérieure de contrôle des finances publiques du Royaume" et qu’elle "a pour mission la protection des principes et valeurs de bonne gouvernance, de transparence et de reddition des comptes de l’Etat et des organismes publics“.

Que dit la Cour des comptes dans sa lecture des informations mises à sa disposition par le Ministère de l’Economie et des Finances? Elle relève des écarts entre les prévisions et les réalisations des recettes et des dépenses de l’Etat et une série d’«anomalies» dans les écritures comptables.

Ainsi:

- les recettes ordinaires, notamment les recettes fiscales, ont été inférieures aux prévisions. L’écart aurait pu être encore plus large sans l’apport en recettes des actions de contrôle de de vérifications menées par la Direction générale des impôts.

- Les droits de douane ont dépassé les prévisions mais cette performance est à imputer aux recettes réalisées suite aux opérations de contrôle et de redressement.

- Les recettes non-fiscales ont été en deçà des prévisions, l’écart étant dû essentiellement à la non-mobilisation du montant prévu des dons provenant de certains pays du Conseil de Coopération du Golfe.

-Le montant du déficit budgétaire n’intègre pas toutes les dettes de l’Etat notamment celles dues aux entreprises en termes du crédit de TVA et d’IS.

-Le niveau de la pression fiscale n’est pas bien renseigné du fait de la déduction des transferts fiscaux faits aux collectivités territoriales.

- Le poids réel de la masse salariale n’est pas appréhendé du fait de l’imputation d’une partie de ces charges de personnel sur le chapitre des charges communes et certains comptes spéciaux du Trésor.

- La classification de certaines dépenses liées au fonctionnement comme faisant partie des dépenses d’investissement amplifie les réalisations alors que ces dépenses ne contribuent pas nécessairement à la formation brute du capital fixe.

- Le budget d’investissement reste marqué par l’importance des reports de crédits.

- Les comptes spéciaux du Trésor représentent plus 20 % du total du budget alors que la conservation de certains CST n’est plus en phase avec les nouvelles règles de la Loi organique relative à la loi de Finances.

Le Ministère des Finances a répondu à certaines de ces critiques en évoquant la légalité des écritures comptables tenant comptes des procédures en cours. La Cour des comptes a recommandé d’améliorer la communication se rapportant aux finances publiques pour permettre «de mieux cerner la situation réelle des comptes publics en termes de recettes, de dépenses et d’engagements».

Les griefs mentionnés par la Cours ne sont pas nouveaux

Tous les gouvernements qui se sont succédés depuis plus d’une décennie ont connu des situations semblables ou ont usé de ces pratiques pour différentes raisons: prévisions mal établies, impact de la conjoncture économique, volonté de dissimuler le niveau réel du déficit budgétaire ou de la dette publique.

Le FMI ou les agences de notation ne sont pas dupes de ces manipulations des écritures comptables. On tolère ces écarts jusqu’à une certaine limite. Des injonctions  à une remise en ordre sont prononcées quand cette mauvaise pratique devient répétitive ou durable.

Les démocraties avancées sont confrontées souvent à de grandes controverses sur la transparence et la sincérité des comptes publics. Le débat sur le respect de la convergence des normes budgétaire au sein de l’Union Européenne en est un récent exemple.

Des pays comme la Grèce, l’Italie ou même la France ont été épinglés pour le manque de transparence des comptes publics.

Le Maroc n’est donc pas une exception. Faut-il pour autant banaliser ces pratiques? Assurément non. D’autant plus que notre pays vient d’adopter en 2015 une nouvelle loi organique des finances dont un des fondements est la sincérité des comptes publics. Mais les vrais enjeux de la transparence des comptes vont au delà de ces manipulations aussi importantes soient-elles. La Cour des comptes est appelée à être plus vigilante sur les grandes lacunes relatives à la tenue des comptes de l’Etat et de son patrimoine.

Les lacunes dans la lisibilité du budget

Le budget de l'Etat doit retracer "l'ensemble des ressources et des charges de l'Etat". Qu'en est-il en réalité?

Un certain illusionnisme affecte la rédaction des comptes publics. Un ensemble d'artifices de présentation permettent d'afficher des situations qui sont beaucoup plus apparentes que réelles. La vigilance du législateur peut en souffrir.

Il est possible de mettre en exergue les principales lacunes de présentation de nos comptes. On se bornera à citer les pratiques les plus courantes affectant la clarté des comptes publics. 

La comptabilité marocaine n'appréhende que des flux de trésorerie. Une dépense n'est comptabilisée comme telle qu'après visa de l'ordonnance ou du mandat par le comptable assignataire.

Ce système autorise donc de multiples artifices puisqu'il suffit de reporter des décaissements pour réduire de manière factice, les charges.

Cette lacune constitue un obstacle à la prise en compte des opérations non dénouées et à celles des charges futures. En particulier, l'absence de comptabilité en droits constatés ne permet pas d'introduire des provisions pour charges à payer ou des amortissements des investissements, ce qui altère également la présentation des comptes publics. 

Certains chapitres de crédits font traditionnellement l'objet de sur- ou de sous-évaluations manifestes. Les phénomènes de débudgétisation permettent de réduire les charges de l'Etat. La distinction opérée entre opérations de trésorerie et opérations budgétaires permet de réduire artificiellement le solde d'exécution budgétaire.

Une catégorie de dépenses échappe, par ce biais, au budget de l'Etat: il s'agit de la prise en charge d'emprunts contractés par des organismes publics.

La rubrique des charges communes est une nébuleuse à fonctions multiples.

Le recours à la procédure de "prélèvement sur recettes" permet de ne pas inscrire ces charges en dépenses.

La longue liste des comptes spéciaux ne permet pas une consolidation des actions de l'Etat. La procédure des fonds de concours permet enfin, de faire échapper une masse importante de recettes non fiscales à l'autorisation parlementaire et se traduit par une sous-évaluation des recettes.

En fait, la lisibilité des comptes et la crédibilité de la gestion des finances publiques sont susceptibles d'être améliorées sur plusieurs aspects:

>Le premier est celui d’une meilleure prise en compte des engagements et des droits de l'Etat. Nous avons aujourd'hui un système qui ne les mesure qu'imparfaitement, et qui ne mesure pas, ou très mal, le hors-bilan de l'Etat, c'est à dire les engagements à terme, ceux que l'on ne peut pas comptabiliser au stade budgétaire mais qu'il serait important de connaître pour mesurer les risques et les marges de  manœuvre.  

>Le second est celui de la comptabilisation patrimoniale. Aujourd'hui, on connaît relativement bien le passif de l'Etat, mais pas très bien l'actif: on connaît à peu près l'actif sur les entreprises, mais la valorisation de cet actif est imparfaite. On ne connaît pas suffisamment l'actif immobilier.

>Le troisième concerne les lacunes des outils de décision censés accompagner les documents comptables: les simulations des mesures fiscales, les études d'impact des projet de loi, les indicateurs de résultats précis et chiffrés assortis aux crédits budgétaires.

>Enfin, l'éclatement de la gestion publique, soit par la voie de la débudgétisation, soit par la voie de la création d'établissements divers et variés, pose problème au regard de la compréhension réelle des enjeux.  Il convient de trouver le moyen de consolider l'Etat.

Le dispositif budgétaire national est insuffisant à bien des égards

D'abord, il ne remplit pas exactement la fonction stratégique qui devrait être la sienne; il ne remplit pas non plus parfaitement la fonction de contrôle de gestion a  posteriori, qui présenterait pourtant le plus grand intérêt.  

En termes de prévision, la discussion budgétaire s'organise aujourd'hui sur des documents dont la manipulation est difficile.

Les discussions ministère par ministère sont parfois des exercices de styles, elles permettent certes une présentation sectorielle de la politique ministérielle, mais ne donnent pas lieu à un examen approfondi de la stratégie et mélangent un peu le regard sur le passé et celui sur le futur. 

Enfin, la discussion reste très marquée par le principe de l'annualité. On ne parvient pas à intégrer convenablement dans cette discussion l'aspect pluriannuel qui devient tout à fait indispensable. 

En termes de gestion et de contrôle, la situation n'est pas très satisfaisante: la forme de présentation des chapitres des ministères handicape les conditions de gestion des services et a des effets pervers sur la souplesse et l'optimisation des moyens. Ensuite, il faut être réaliste, les parlementaires ne sont jamais intéressés au débat sur le contrôle.

De quoi s'agit-il en définitive?

Il s'agit de combler les lacunes du système d'information budgétaire et comptable.

Il s'agit de substituer à une logique de prélèvements et de dépenses une logique d'évaluation des résultats.

Il s'agit de projeter les données sur la moyenne et longue période et de pas être paralysé par le court terme et l'annualité.

Il s'agit de rendre l'Administration sans cesse plus attentive à l'efficacité de son action.

Il s'agit que le Parlement joue pleinement son rôle en contrôlant  réellement les dépenses publiques, en discutant du fonds des sujets et non de données chiffrées incompréhensibles en disposant d'une vision complète et non pas tronquée de la sphère publique pour arrêter les choix et veiller à leur respect.

Bref, il s'agit d'améliorer l'efficacité de l'intervention publique.

Priorité doit donc aller à l'amélioration de la transparence des comptes publics. Vaste programme que la nouvelle loi organique des finances est censée mettre en œuvre.

(A SUIVRE)

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